Varsavia, gennaio 2020: manifestazione dei giudici europei a tutela dell'indipendenza della magistratura in Polonia (© Cinematographer/Shutterstock )

L'Unione europea si sta dotando di nuovi meccanismi, sanzioni e rapporti per tutelare lo stato di diritto all'interno dei suoi confini. Questi nuovi strumenti possono rivelarsi efficaci – purché ci sia la volontà politica di renderli davvero tali

26/11/2020 -  Luisa ChiodiLorenzo Ferrari

Negli ultimi anni si sono moltiplicate le violazioni dello stato di diritto all’interno dell’Unione europea, così come gli attacchi alla democrazia e ai diritti fondamentali. I casi sono stati molti e hanno toccato – con livelli di gravità diversi – un po’ tutti i paesi dell’UE, anche se le attenzioni maggiori si sono concentrate sulla Polonia e sull’Ungheria, e in particolare sull’accanimento dei loro governi contro l’indipendenza della magistratura, le Ong, le università e i mezzi di informazione. Il rapporto sullo stato di diritto pubblicato a fine settembre dalla Commissione europea conferma questo quadro allarmante. Nelle ultime settimane, proprio un veto polacco e ungherese contro un nuovo meccanismo europeo a tutela dello stato di diritto ha bloccato l’approvazione del nuovo bilancio dell’UE e del Fondo per la ripresa. 

Le violazioni dello stato di diritto non sono una questione solamente interna allo stato membro in cui avvengono. Se un paese viola lo stato di diritto danneggia in realtà l’insieme dell’UE: colpisce la sua credibilità, mette a rischio i diritti dei cittadini che vivono in quel paese (compresi quelli provenienti da altri stati membri) ma anche le imprese che operano nel mercato comune, compromette l’uso dei fondi europei, e incide sulle scelte politiche e normative che i rappresentanti di quel paese assumeranno dentro le istituzioni comuni. Ma che cosa può fare l’UE per scongiurare o contrastare le violazioni dello stato di diritto?

Gli strumenti su cui finora l’UE ha fatto affidamento non bastano 

Benché la situazione si sia deteriorata negli ultimi anni, è da almeno un ventennio che l’UE si trova a fare i conti col pericolo della deriva autoritaria di uno o più dei suoi membri. Dopo l’ascesa al potere in Austria del partito di estrema destra FPӦ nel 1999 e l’esperienza della concentrazione dei media nell’Italia di Berlusconi, i leader europei si resero infatti conto che la solidità della democrazia liberale non poteva essere data per scontata all’interno dei confini dell’UE. L’esperienza acquisita a cavallo del 2000 spinse l’UE a mettere a punto quello che oggi è il meccanismo previsto dall’art. 7 del Trattato sull’Unione Europea: in caso di violazione grave e persistente dei principi fondamentali dell’UE (libertà, democrazia, diritti umani, stato di diritto) da parte di uno stato membro, gli altri paesi  possono decidere all’unanimità di sospendere il suo diritto di voto all’interno delle istituzioni comunitarie.

Tuttavia, il meccanismo dell’art. 7 si è rivelato incapace di incidere, a causa di due limiti fondamentali: il requisito dell’unanimità (è piuttosto semplice per uno stato finito nel mirino rompere l’isolamento spalleggiandosi con un altro stato che potrebbe rischiare delle sanzioni) e la durata indefinita del processo, che permette ai governi di rinviare in eterno l’adozione delle eventuali sanzioni. 

Esistono poi degli strumenti che l’UE può utilizzare per contrastare specifiche violazioni dello stato di diritto, come le procedure di infrazione contro gli stati che non applicano oppure violano le norme e le sentenze europee. Anche questi strumenti, pensati per stati membri che mai avrebbero messo in discussione i principi fondamentali dell’Unione, si sono rivelati poco efficaci nel contrastare gli attacchi contro lo stato di diritto, soprattutto perché i tempi della giustizia non riescono a garantire un intervento tempestivo. Ad esempio, la Corte di giustizia dell’UE ha condannato l’Ungheria per aver costretto la Central European University ad andarsene dal paese – ma quando tre anni dopo è arrivata la sentenza era troppo tardi per assicurarne il rientro. 

Inoltre, l’accertamento di infrazioni delle norme europee comporta sanzioni pecuniarie che non fanno la differenza sul bilancio di un paese: il governo deviante quindi può pagarle invece che adeguarsi, tanto più che la consapevolezza della società civile e l’attenzione dell’opinione pubblica sono generalmente molto basse. È quello che accade spesso con norme di carattere ambientale, ad esempio sulla qualità dell’aria, ma è anche ciò che è accaduto con le sanzioni contro i paesi dell’Europa centrale che rifiutano il ricollocamento dei migranti. 

Quando l’UE, costruita sul principio dell’adesione volontaria degli stati membri, ha scoperto che qualcuno dei partecipanti poteva mettere in discussione gli assetti concordati ha cercato di persuaderlo a tornare nei ranghi. Quello che l'esperienza con Polonia e Ungheria ha dimostrato però è che provare a fare i patti col diavolo non funziona: la ricerca di un dialogo tra le istituzioni europee – sempre concilianti, caute e spesso lente nelle loro prese di posizione – e attori politici assai spregiudicati si è risolta in un fallimento, e ha finito per rafforzare soggetti e comportamenti potenzialmente letali per la sua esistenza. 

Perché – e a quali condizioni – nuovi strumenti possono essere utili

Come mostrano i casi polacco e ungherese degli ultimi anni, creare nuove occasioni di dialogo politico significa spesso offrire a governi dalle tendenze autoritarie l’opportunità di guadagnare tempo prezioso, senza al contempo spingerli ad arretrare dalle proprie posizioni. Da questo punto di vista, strumenti come il nuovo rapporto sullo stato di diritto – inaugurato quest’anno e rivolto a tutti gli stati membri – faranno difficilmente la differenza. I meccanismi di monitoraggio e dialogo hanno comunque una loro utilità come veicolo di conoscenza e legittimazione dell’azione delle istituzioni UE a tutela dello stato di diritto in un determinato paese. 

Nel presentare il nuovo rapporto, il Commissario Didier Reynders ha evidenziato lo sforzo condotto nell’identificare dei criteri oggettivi di valutazione, spiegando che si è trattato di un lavoro pluriennale condotto in un serrato dialogo con studiosi, la società civile e le istituzioni degli stati membri. Il fatto che tutti gli stati membri siano esaminati a partire da criteri comuni dovrebbe aiutare a contrastare il vittimismo dei governi che vengono criticati. Introducendo un monitoraggio regolare ci si dota inoltre di uno strumento utile per affrontare per tempo le nuove sfide che dovessero presentarsi. La presentazione del rapporto annuale potrebbe poi costituire un’occasione per l’attivazione delle organizzazioni della società civile nei diversi paesi, contribuendo a rendere lo stato di diritto un tema di mobilitazione e dibattito all’interno dell’opinione pubblica. 

Per esercitare una pressione sui governi devianti, servono però strumenti più incisivi del semplice dialogo politico. La condizionalità negativa sui fondi europei di cui si parla in queste settimane potrebbe permettere all’UE di esercitare finalmente una pressione decisa sui governi che violano alcuni principi fondamentali, aggirando i limiti che ostacolano l’efficacia della procedura prevista dall’art. 7 – cioè il requisito dell’unanimità degli stati membri, l’assenza di tempi certi e la drasticità della sanzione politica prevista, ovvero la sospensione del diritto di voto. 

Tuttavia, anche sospendere l’erogazione di fondi europei per motivi politici non è esente da rischi – come si è visto in tante occasioni in cui delle istituzioni o degli stati hanno adottato sanzioni economiche per premere sulle scelte di un governo giudicato manchevole o pericoloso al di fuori dell’UE. In primo luogo, la sospensione dei fondi rischia di avere un impatto pesante su alcuni settori fragili della società, comprese le regioni depresse, le persone ai margini del mondo del lavoro, le minoranze discriminate. In secondo luogo, i governi colpiti dalle sanzioni possono sfruttarle per cementare il loro consenso, facendo leva sul vittimismo e sul nazionalismo: un leader autoritario può denunciare la sospensione delle erogazioni europee come ingiusto ricatto in un momento di necessità – e quando un paese si sente sotto attacco tende a stringersi attorno a chi lo guida. 

Esistono però delle alternative a questo scenario. L’accordo raggiunto sul nuovo meccanismo di condizionalità prevede, infatti, che i beneficiari dei fondi europei – attori della società civile, enti pubblici e privati – siano protetti anche in caso di sospensione dell’erogazione da parte dell’UE, perché i rispettivi governi saranno comunque obbligati a versare loro quanto inizialmente previsto. In aggiunta, in futuro l’UE potrebbe decidere di distribuire in modo più capillare i suoi fondi, indirizzandosi direttamente agli enti locali o addirittura alle ONG senza passare necessariamente attraverso i governi. È quello che chiede ad esempio il sindaco di Budapest, tra i principali esponenti dell’opposizione a Orban. 

Invece di limitarsi alle sanzioni l’UE potrebbe inoltre prevedere forme di sostegno alle realtà che operano a favore dello stato di diritto in un determinato paese: e dunque invece di sospendere i fondi europei ai governi che colpiscono la libertà di stampa, l’UE potrebbe ad esempio stanziare risorse a favore dei media indipendenti di quegli stati. In effetti, nel prossimo bilancio pluriennale la Commissione ha proposto di aumentare le risorse a favore della società civile, dei media e degli altri soggetti che possono contribuire a rafforzare lo stato di diritto.

Gli strumenti da soli non bastano: serve anche la volontà politica 

Tutto ciò che l’UE può o non può fare dipende dal perimetro delle sue competenze fissato dai trattati su cui si fonda: gli spazi previsti per un suo intervento nella vita di uno stato membro sono piuttosto limitati. Per perseguire la sua missione l’UE è dunque talvolta costretta a inventarsi soluzioni creative, sfruttando strumenti tecnici per allargare i suoi spazi di azione politica. Tradizionalmente è stato possibile dare delle interpretazioni espansive alle deleghe che l’UE riceve dagli stati, ma oltre una certa soglia quelle interpretazioni incontrano dei limiti che non è possibile valicare senza intervenire sui trattati – un’operazione lunga e delicata, che richiede l’unanimità di tutti gli stati. È qui che si colloca l’attuale diatriba sulla condizionalità legata al Fondo per la ripresa e al nuovo bilancio dell’UE: appellandosi alle norme antifrode e anticorruzione si è appena deciso di introdurre nell’ordinamento europeo uno strumento di forte pressione politica su singoli stati recalcitranti. 

Data la difficoltà di modificare i trattati, puntare su strumenti tecnici, come rapporti basati su criteri oggettivi e meccanismi per congelare l’erogazione di fondi europei, è la strategia più semplice con cui l’UE oggi può affrontare le violazioni dello stato di diritto da parte dei governi che la compongono. D’altra parte, gli strumenti tecnici possono rivelarsi efficaci solo fino a un certo punto: perché siano incisivi, è comunque indispensabile che si appoggino su una chiara volontà politica. Fintanto che gli attori politici europei sono reticenti nell’esercitare pressioni sui governi devianti per ragioni tattiche, nemmeno il meccanismo congegnato nel modo più astuto riuscirà davvero a  incidere. 

L’assenza di volontà politica ha insabbiato le procedure di sanzione contro Polonia e Ungheria lanciate ai sensi dell’art. 7. Negli ultimi anni la combinazione perversa tra gli interessi degli stati nazionali e gli interessi delle famiglie politiche europee ha fatto sì che l'UE rimanesse impotente di fronte alla deriva autoritaria. I popolari europei ad esempio hanno criticato le violazioni compiute dai governi a guida socialista, mentre hanno coperto quelle compiute dai propri membri (incluso Fidesz, il partito di Orban) – e lo stesso fanno i socialisti europei, che negli ultimi anni sono stati molto reticenti ad esempio sulle malefatte dei loro membri in Romania o a Malta. Fidesz, dopo lunghe esitazioni, è stato sospeso dal PPE ma l’ambiguità politica dei suoi alleati europei – e in primo luogo della CDU/CSU tedesca, che esprime Angela Merkel, la presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen e il capogruppo dei popolari al Parlamento europeo Manfred Weber – ha lasciato ampio spazio a Orban per continuare a fare il bello ed il cattivo tempo. Solo un maggiore coraggio politico e sanzioni economiche mirate potrebbero rivelarsi efficaci nel contrastare le derive autoritarie.

Quello che abbiamo capito in questi anni difficili è che serve la volontà politica degli stati dentro il Consiglio dell’UE, della Commissione europea e dei partiti che dominano nel Parlamento europeo, affinché l’Unione riesca a far fronte alle violazioni dello stato di diritto tra i paesi membri. In caso contrario, l'UE rischia di trascinarsi da una crisi politica all’altra. Senza dubbio, l’attenzione dell’opinione pubblica e la mobilitazione della società civile hanno un ruolo fondamentale nell’alimentare questa volontà politica, che finora si è mostrata insufficiente.


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