Come prevedibile, dal Consiglio europeo a Bruxelles del 15-16 ottobre non è emerso niente di nuovo sul fronte dell’allargamento. Quando, nella tarda serata del 15 ottobre, si sono seduti a tavola per la cena di lavoro su allargamento e riforme, i leader dei Ventisette erano già ampiamente provati da una giornata decisamente intensa. Le discussioni si erano fatte tese soprattutto sul bilancio dell’UE per il periodo 2028-2034, cioè il prossimo quadro finanziario pluriennale (QFP), rallentando sensibilmente l’agenda e finendo per far saltare la conferenza stampa prevista prima di cena.

Così, il “dibattito strategico” sull’espansione del club a dodici stelle si è risolto in una presa d’atto degli sviluppi più recenti, una stanca reiterazione delle solite formule trite e ritrite e nulla più. Non che fossero previste delle decisioni, beninteso. Ma di strategia, come notano gli osservatori più attenti, ce n’è stata ben poca, e di ambizione neanche l’ombra.

“Portare avanti i lavori”

Sul menù dei leader, tra una vellutata di zucca e un rombo arrosto, c’erano le proposte avanzate dalla Commissione sulle riforme per preparare l’Unione ad accogliere nuovi Paesi membri nei prossimi anni. Le misure presentate lo scorso 6 ottobre dalla titolare dell’Allargamento, Marta Kos, prevedono una revisione dei meccanismi di funzionamento interno dell’UE (in vista di un’espansione a 28-30 membri) e l’introduzione di norme aggiuntive cui dovranno sottostare i nuovi arrivati.

Le conclusioni del summit sull’allargamento sono particolarmente snelle. Si limitano a richiamare concetti polverosi quali l'”importanza dell’allargamento quale investimento geostrategico” e, naturalmente, il ritornello del “processo basato sul merito” per cui i Paesi candidati procedono in base alle riforme che sono capaci di mettere in campo.

Il vertice “prende atto” delle proposte dell’esecutivo comunitario – rafforzamento dell’integrazione graduale per i candidati, introduzione di nuovi strumenti di salvaguardia per i nuovi membri e maggior ricorso alle cosiddette “clausole passerella” per il passaggio dall’unanimità al voto a maggioranza in seno al Consiglio per un numero più ampio di questioni – per invitare poi il Consiglio ad analizzarne “tutti gli aspetti” e, sulla base di tale esame, a “portare avanti i lavori”.

In un altro passaggio si legge che, laddove i Paesi candidati “devono proseguire i propri sforzi di riforma”, anche l’Unione deve fare i compiti per casa e “definire le proprie ambizioni a lungo termine e le modalità per realizzarle”. Peccato che, a tredici anni dall’ultimo allargamento (quello del 2013, con cui venne accolta la Croazia), le ambizioni a lungo termine dell’UE sembrino ancora fumose, per non parlare della visione strategica che dovrebbe tradurle in realtà.

L’unica cosa che appare chiara – ormai da tempo, per la verità – è che nessuno tra i Ventisette ha un reale interesse a riaprire i trattati: se verranno apportate delle modifiche alle regole del gioco, come auspica il Berlaymont, non si tratterà di sconvolgimenti strutturali ma, piuttosto, di aggiustamenti modesti e limitati.

Come stanno andando i Paesi candidati

A dirla tutta, che le riflessioni dei leader sull’allargamento siano così asciutte è un peccato soprattutto perché arrivano a coronamento di una settimana in cui si sono tenute quattro conferenze intergovernative con altrettanti Paesi candidati, considerati i “frontrunner“.

Tra il 12 e il 13 ottobre, infatti, il Montenegro ha chiuso provvisoriamente tre capitoli negoziali (il 17 sulla Politica economica e monetaria, il 18 sulle Statistiche e il 19 sulla Politica sociale e l’occupazione), portandosi a quota 21 su un totale di 33; l’Albania ha chiuso il suo quarto capitolo, il 20 (Imprese e politica industriale); e Ucraina e Moldova hanno entrambe aperto i cluster 2 (Mercato interno) e 3 (Competitività e crescita inclusiva), per un totale di 24 capitoli aperti ciascuna.

Se l’Ungheria del dopo Orbán ha finalmente abbandonato il veto sull’apertura dei negoziati con l’Ucraina, non c’è comunque da aspettarsi che Kyiv entri nell’Unione a stretto giro. Oltre alle difficoltà legate alle riforme (soprattutto su Stato di diritto e contrasto alla corruzione) e, naturalmente, alla guerra in corso con la Russia (sul tavolo dei leader europei il 16 ottobre), diverse cancellerie tra i Ventisette continuano a temere che integrare un Paese di tali dimensioni possa destabilizzare pericolosamente il blocco. A partire dalla Politica agricola comune (PAC) per la quale, infatti, si stanno già predisponendo accorgimenti mirati (rispetto ad esempio alle quote d’importazione in UE dei prodotti agricoli ucraini considerati sensibili).

Dal canto suo, l’Albania è scossa da mesi di proteste antigovernative che, da pacifiche, sono recentemente diventate violente, complici la brutale repressione delle forze di polizia e l’indisponibilità del premier Edi Rama sia a promuovere i cambiamenti chiesti dalla cittadinanza sia a convocare nuove elezioni, continuando a gestire il potere e i rapporti con Bruxelles.

Decisamente più fosche le prospettive per gli altri partner dei Balcani occidentali. La Bosnia Erzegovina è uscita dalle urne di inizio mese instabile e divisa come vi era entrata, senza apparente soluzione alle pulsioni centrifughe. In Serbia si vota il prossimo 25 ottobre, in elezioni ad altissima temperatura che potrebbero vedere il movimento degli studenti strappare il potere all’SNS di Aleksandar Vučić per la prima volta in 14 anni. Il Kosovo ha appena trovato un accordo in extremis per la nomina di una nuova presidente, ma la crisi politico-istituzionale è tutt’altro che rientrata. Pure la Macedonia del Nord appare incapace di portare avanti le riforme.

Ad ogni buon conto, la Commissione ha annunciato che il cosiddetto “Pacchetto sull’allargamento” del 2026 – l’aggiornamento annuale di Bruxelles sui progressi dei Paesi candidati verso l’adesione – verrà presentato il prossimo 4 novembre, dopo una serie di rinvii.

Quo vadis, Montenegro?

Nonostante sia il candidato più avanzato (l’unico per cui il trattato d’adesione è in fase di redazione, e per cui è stato già delineato un pacchetto finanziario da 3,2 miliardi di euro nel prossimo QFP), nemmeno il Montenegro può dirsi sicuro di centrare gli ambiziosi obiettivi che si è dato: la chiusura provvisoria di tutti i capitoli entro la fine del 2026 (o l’inizio del 2027) e la piena adesione entro il 2028-2029.

Il richiamo a Podgorica sopravvissuto nelle conclusioni del vertice è stato ridimensionato rispetto alla bozza circolata nelle ore precedenti il summit. Nello specifico, è scomparso il riferimento alla volontà della presidenza irlandese del Consiglio di concludere la parte tecnica dei negoziati entro la fine dell’anno, così com’è stato rimosso il passaggio sull’impegno a “finalizzare la stesura del trattato d’adesione quanto prima”.

Sulla strada del Montenegro rimane, d’altronde, il veto della Croazia sulla chiusura dei capitoli 23 (Giustizia, libertà e sicurezza) e 31 (Politica estera, di sicurezza e difesa). Dalla fine del 2023, Zagabria sta puntando i piedi su una serie di “questioni irrisolte” – legate principalmente all’eredità della guerra degli anni Novanta – che, sostiene, Podgorica deve sciogliere se vuole diventare il 28esimo Stato membro. A inizio settimana, il governo croato ha fatto circolare l’ennesimo non-paper in cui sono elencate nero su bianco otto condizioni che il vicino balcanico deve soddisfare per sbloccare i negoziati su questi due capitoli cruciali.

Le questioni riguardano, tra le altre cose, il campo di prigionia montenegrino di Morinj, attivo tra il 1991 e il 1992 (si chiede il risarcimento alle famiglie degli internati croati e una targa commemorativa); le condanne per crimini di guerra ai vertici militari montenegrini, mai arrivate; la condivisione di informazioni sul destino di 14 croati dispersi durante il conflitto; il nome della piscina comunale di Cattaro (intitolata ad un ex campione di pallanuoto jugoslavo che, secondo la Croazia, compì violenze sui detenuti di Morinj); il riconoscimento delle proprietà di decine di famiglie croate nelle Bocche di Cattaro; la proprietà della nave Jadran, contesa tra i due Paesi; e la demarcazione definitiva dei confini intorno alla penisola di Prevlaka.

Negli ultimi tre anni (da quando a Podgorica sono al governo anche i filo-serbi), si sono susseguiti diversi incontri di alto livello per tentare di appianare le questioni, ma non si sono ancora registrati progressi sostanziali. A sentire la parte croata, Zagabria continua a sostenere l’ingresso del vicino nell’Unione, ma nella tutela dei propri interessi nazionali.

Tuttavia, tra il perdurare di simili dispute bilaterali, l’affollato calendario elettorale dell’anno prossimo – si vota anche in Montenegro, oltre che in diversi Stati membri – e lo scontro frontale sul QFP (dove all’allargamento sarebbero destinati 43 miliardi, per ora), non sembra troppo peregrino aspettarsi ulteriori ritardi sulla tabella di marcia prima di accogliere tra i ranghi dell’Unione il piccolo Paese adriatico, che dell’adesione ha ormai fatto la propria missione nazionale.