“Prepararsi a un’Unione più ampia”. È questo il titolo scelto per riassumere lo scopo della proposta della Commissione europea sulla revisione delle riforme pre-allargamento dell’UE presentata il 6 ottobre e pensata proprio per affrontare il tema di come dovrebbe funzionare un’Unione allargata senza che l’adesione di nuovi membri ne paralizzi il funzionamento.

“La nostra valutazione dimostra che l’UE è in grado di accogliere un numero maggiore di Stati membri, ma vi sono settori in cui individuiamo sfide che dobbiamo affrontare”, ha spiegato la commissaria per l’Allargamento, Marta Kos, presentando i tre filoni di proposte.

Rafforzamento dell’integrazione graduale dei Paesi candidati in determinati settori del Mercato interno dell’UE. Una nuova serie di misure di salvaguardia nei Trattati di adesione dei futuri Stati membri. “Clausole passerella” per il passaggio al voto a maggioranza qualificata in determinati ambiti in seno al Consiglio.

Ma che cos’è esattamente la proposta della Commissione?

Una comunicazione dal futuro incerto

Quella presentata dalla Commissione europea è una comunicazione, vale a dire uno strumento che definisce un approccio strategico ma non giuridicamente vincolante. Questo significa che, da questo momento in poi, il Consiglio e il Parlamento potranno decidere se portare avanti o meno i lavori su tutte o solo alcune delle proposte della Commissione.

Come sottolinea la Commissione, le revisioni delle politiche pre-allargamento individuano quattro settori da considerare prioritari: governance, valori, politiche e bilancio. Il pacchetto di proposte servirà da base per la discussione strategica dei 27 leader UE sull’allargamento e sulle riforme istituzionali alla riunione del Consiglio europeo del 15-16 ottobre.

Il passo successivo sarà il Pacchetto Allargamento 2026 – attualmente previsto per il 28 ottobre – quando la Commissione rivelerà le tabelle di marcia indicative per Montenegro, Albania, Moldova e Ucraina, che forniranno un quadro più chiaro sulle riforme e le condizioni richieste a ciascun candidato e le potenziali tempistiche per la chiusura dei rispettivi negoziati di adesione.

Nella stessa occasione, la Commissione illustrerà anche in dettaglio come sviluppare l’integrazione graduale dei Paesi candidati, compresa una mappatura delle aree strategiche.

Tra salvaguardie e integrazione graduale

Clausole di salvaguardia per i nuovi membri e integrazione graduale dei candidati prima dell’adesione sono i due punti principali della comunicazione della Commissione rivolti principalmente ai Paesi partner.

Le clausole di salvaguardia dovrebbero assicurare che i nuovi membri dell’Unione non rinneghino i principi e i valori dell’UE dopo l’adesione, come è già accaduto in passato. Per contrastare possibili passi indietro negli impegni assunti durante i negoziati di adesione – che potrebbero minare il corretto funzionamento dell’intera Unione – potrebbe essere utilizzato un quadro comune di misure “temporanee, mirate e reversibili”.

In primis, estendere le tre misure di salvaguardia settoriali utilizzate nei precedenti allargamenti (economia, mercato interno, e giustizia e affari interni) per un periodo di applicazione più lungo rispetto ai precedenti tre anni, con la possibilità di un’ulteriore proroga.

A questo si potrebbe affiancare una nuova clausola di salvaguardia istituzionale che affronti “gravi violazioni” dei valori dell’UE o del principio di leale cooperazione tra gli Stati membri, applicabile per i primi 15 anni successivi all’adesione e che preveda anche la sospensione dei diritti di voto.

E infine, l’introduzione di una clausola sui diritti decisionali durante i primi anni di adesione, che richiederebbe al nuovo Stato membro di impegnarsi a non opporsi alle decisioni dell’UE in materia di futuri allargamenti o controversie bilaterali.

Il rafforzamento dell’integrazione graduale degli attuali Paesi candidati ha invece l’obiettivo di portare benefici tangibili ai cittadini e alle imprese “ben prima della piena adesione”. La Commissione propone di fare il punto sugli strumenti esistenti per individuare dove sia possibile approfondire l’integrazione in settori strategici come energia, trasporti, digitale e difesa.

L’integrazione graduale rimarrebbe complementare al processo di adesione – e non un suo sostituto – fornendo incentivi concreti per le riforme e lo sviluppo delle capacità amministrative. In ogni caso, la partecipazione rimarrebbe subordinata ai progressi compiuti in ciascun settore e le misure sarebbero reversibili se considerate necessarie, partendo dai risultati di dialoghi annuali con i partner.

Verso la maggioranza qualificata

Prepararsi a un’Unione con più di 27 membri significa però dover anche trovare soluzioni per evitare che gli attuali meccanismi decisionali arrugginiti rischino di trasformarsi in una paralisi costante nel momento in cui aderiranno nuovi Paesi. La questione fondamentale è superare i problemi causati dalla regola dell’unanimità in seno al Consiglio.

Per questo motivo la Commissione propone di adattare un modello di governance per rendere il processo decisionale “più rapido ed efficace”, sfruttando appieno le possibilità offerte dai Trattati.

Le clausole passerella – meccanismi giuridici che consentono un cambiamento nelle procedure decisionali senza una modifica formale dei Trattati – possono aiutare proprio a passare al voto a maggioranza qualificata in settori selezionati, come le sanzioni, la lotta alla frode fiscale e le misure fiscali nella politica energetica. Per rassicurare gli Stati membri sul fatto che i loro interessi nazionali essenziali non saranno ignorati, potrebbero essere messe in atto “adeguate garanzie”.

Per quanto riguarda nello specifico la politica di allargamento, la Commissione raccomanda di ricorrere al voto a maggioranza qualificata per l’apertura dei capitoli negoziali e per le decisioni intermedie nei negoziati di adesione.

Quando invece gli obiettivi di una politica specifica non possono essere raggiunti entro un termine “ragionevole” dall’Unione nel suo insieme, i Trattati prevedono un altro strumento: la cooperazione rafforzata.

Questa procedura consente a un gruppo di almeno nove Stati membri di instaurare una cooperazione più stretta in un settore politico specifico. La proposta della Commissione è dunque quella di riesaminare le proposte in sospeso per individuare i casi in cui la cooperazione rafforzata potrebbe contribuire a superare blocchi persistenti.

Il bilancio comune e la questione Ucraina

Ultima, ma di certo non per importanza, la questione del finanziamento dell’allargamento nel bilancio dell’Unione, con la spinosa questione dell’impatto del possibile futuro ingresso dell’Ucraina.

Va ricordato che la questione è stata affrontata all’interno della proposta – attualmente in fase di negoziazione tra i co-legislatori di Parlamento e Consiglio – sul Quadro finanziario pluriennale (QFP) per il periodo 2028-2034.

L’allargamento è stato inserito all’interno del nuovo strumento “Global Europe”, con il significativo passaggio a un modello di finanziamento basato sul raggiungimento di obiettivi di riforma prestabiliti con i Paesi candidati, che dovrebbe facilitare la transizione verso la nuova formula dei Piani di partenariato nazionali e regionali una volta che diventeranno membri dell’Unione.

A fornire il primo esempio concreto di come questo passaggio dovrebbe funzionare nella pratica è il pacchetto finanziario da 3,2 miliardi di euro per definire l’ingresso del Montenegro. Man mano che i negoziati con Podgorica si avvicinano alla conclusione, la Commissione promette di definire la transizione dei finanziamenti in un pacchetto finanziario specifico per ciascun Paese candidato ad aderire all’Unione.

Tuttavia, l’Ucraina fa caso a sé stante, considerate “la portata, la struttura e l’elevatissima produttività del suo settore agricolo”. Solo per Kyiv vengono proposte misure mirate che limitino “in modo significativo” il sostegno finanziario e l’accesso al Mercato unico per “prodotti agricoli sensibili”, mentre dovrà essere aiutata a riottenere l’accesso ai suoi tradizionali mercati di esportazione verso Paesi terzi.