Da molto tempo a Bruxelles non si vedeva un pacchetto finanziario dedicato specificamente alla futura adesione di un Paese candidato.

Era il 2011 e la Croazia, l’ultimo Paese a diventare membro dell’Unione europea – due anni più tardi – si ritrovava a un passo dall’ingresso nell’UE con una dotazione finanziaria da 3,5 miliardi di euro.

Quindici anni più tardi è il turno di un Paese confinante con la Croazia, il prossimo che verosimilmente entrerà a far parte dell’Unione: il Montenegro, il candidato definito a ogni occasione il “frontrunner” del processo di allargamento.

È vero, però, che quando a Bruxelles si parla di soldi è segno che la situazione sta diventando seria.

Ecco perché Podgorica può guardare con ottimismo al pacchetto finanziario da 3,2 miliardi di euro per la sua adesione all’UE, presentato dalla Commissione europea lo scorso 30 giugno.

Ma cos’è esattamente un pacchetto finanziario e come funzionerebbe in pratica quello del Montenegro?

Cos’è un pacchetto finanziario

In termini semplici, un pacchetto finanziario è l’importo stimato dei finanziamenti dell’UE che un potenziale nuovo Stato membro riceverebbe nell’ambito del Quadro finanziario pluriennale (QFP) – cioè il bilancio settennale comune – insieme agli adeguamenti necessari per far fronte alla sua adesione.

Il pacchetto finanziario rientra nel Capitolo 33 (Disposizioni finanziarie e di bilancio) dei negoziati di adesione e definisce le modalità di ridistribuzione del bilancio dell’UE una volta che un nuovo membro aderirà all’Unione.

Stima sia i finanziamenti che il nuovo membro riceverebbe nell’ambito di ciascuna area settoriale – come la politica di coesione, la Politica agricola comune (PAC), le politiche interne e le spese amministrative – sia il contributo del Paese al bilancio complessivo dell’Unione.

Nel loro insieme questi elementi determinano l’impatto di bilancio dell’allargamento sia per i Paesi dell’UE sia per il nuovo membro.

Ipotizzando che il Montenegro aderisca il 1° gennaio 2028 – come da obiettivo di Podgorica – il pacchetto finanziario proposto per il periodo di bilancio settennale 2028–2034 è stimato a 3.189 milioni di euro (a prezzi del 2025), il che equivale a circa un euro per cittadino dell’UE all’anno.

Come spiega un alto funzionario europeo, “è come una tazza di caffè a cittadino, anche se non so in quanti dei nostri Stati membri si possa comprare un caffè per un solo euro”.

Dal punto di vista del Montenegro, “non è facile” calcolare il contributo esatto, ma si stima che sia circa l’1% del PIL, il che equivarrebbe a circa 75 milioni di euro all’anno (circa 500 milioni nel periodo 2028–2034).

Cosa è previsto per il Montenegro

Mentre lo stanziamento per il Montenegro in qualità di Paese candidato nell’ambito di Global Europe – il pilastro dedicato all’azione esterna nella nuova architettura del prossimo bilancio dell’UE – ammonterebbe a 1.085 milioni di euro, il pacchetto finanziario disponibile dopo l’adesione arriverebbe da due fonti.

La prima è la dotazione pre-assegnata, pari a 1.991 milioni di euro.

Questa corrisponderebbe al Piano di partenariato nazionale e regionale (NRPP) del Montenegro – il piano integrato che definisce le priorità di investimento e l’agenda delle riforme di ciascuno Stato membro – e comprenderebbe l’intera dotazione pre-adesione di 1.085 milioni di euro nell’ambito di Global Europe, più 277 milioni per la Politica agricola comune, 592 milioni di euro per gli Affari interni e 37 milioni di euro per Interreg.

La seconda fonte è l’aumento del massimale del Quadro finanziario pluriennale – cioè il limite massimo complessivo di spesa che l’UE è legalmente autorizzata a sostenere ogni anno per le diverse categorie di spesa – pari a 1.198 milioni di euro.

Questi finanziamenti aggiuntivi sarebbero distribuiti come segue: 86 milioni di euro nel pilastro 1 – Coesione economica, sociale e territoriale, agricoltura, prosperità e sicurezza rurale e marittima; 523 milioni di euro nel pilastro 2 – Competitività, prosperità e sicurezza; 147 milioni di euro nel pilastro 3 – Global Europe; e 442 milioni di euro nel pilastro 4 – Amministrazione.

L’approccio prevede il trasferimento dei finanziamenti erogati durante la fase di Paese candidato (nell’ambito Global Europe) ai fondi disponibili dopo l’adesione (nell’ambito del Piano di partenariato nazionale e regionale).

Secondo fonti UE, questo approccio consentirebbe una transizione “rapida” e “solo alcuni adeguamenti” per evitare lacune di finanziamento nei primi anni di adesione.

Si ridurrebbe anche “in modo significativo” il contributo finanziario richiesto agli attuali Stati membri dell’UE.

Inoltre, a causa del passaggio a un sistema complessivo di bilancio dell’Unione in cui i pagamenti vengono vincolati al raggiungimento di obiettivi predefiniti, il piano Global Europe del Montenegro sarà sin da subito elaborato “in stretta sintonia” con il regolamento NRPP.

Spetterà ora al Consiglio conferire alla Commissione il mandato di negoziare con il governo di Podgorica, compresa l’assegnazione definitiva del pacchetto finanziario, che potrebbe alla fine risultare ridotto.

Le prospettive di adesione

“La nostra pianificazione e gli insegnamenti tratti dal passato ci consentiranno di gestire tutto con facilità”, spiega a OBCT la ministra degli Affari Europei del Montenegro, Maida Gorčević, rassicurando che “non c’è motivo di preoccuparsi” per quanto riguarda le prospettive finanziarie.

Una fiducia che deriva dal fatto che le istituzioni di Podgorica stanno già lavorando alla chiusura del capitolo 33 dei negoziati di adesione – quello in cui è inserito il pacchetto finanziario – e stanno preparando “anche il piano di bilancio in vista dell’adesione all’UE nel 2028”.

In termini pratici, dunque, sono già in corso i lavori sia sulla documentazione strategica sia sul Piano di partenariato nazionale e regionale del futuro Paese membro.

Il punto interrogativo più significativo rimane però se il Montenegro sarà effettivamente in grado di aderire entro il 1° gennaio 2028.

Diversi diplomatici europei ritengono che sia “improbabile” per una semplice questione temporale.

Questa ambizione richiederebbe il completamento di tutti i negoziati di adesione entro la fine del 2026, la negoziazione del Trattato di adesione in tempi record e la sua ratifica da parte di tutti i 27 Stati membri dell’UE in circa sei mesi, mentre in passato la media è stata di non meno di un anno.

“Tecnicamente, sarebbe più realistico entro l’estate del 2028”, osservano le fonti, anche se la decisione finale spetterà agli Stati membri.

È la stessa ministra Gorčević a invitare a mantenere un “approccio realista” per quanto riguarda le tempistiche di adesione.

“Sarà nel 2028, ma questo non significa necessariamente il 1° gennaio. Ci sono 12 mesi in un anno, e speriamo che avvenga in una data a metà”.

A questo proposito, occorre tenere conto di due variabili sul piano finanziario, a prescindere dal momento esatto dell’allargamento dell’Unione al nuovo Stato membro.

Se si verificasse un ritardo nell’adesione del Montenegro, “l’adeguamento sarà pro rata”, spiegano le fonti UE. Questo significa che gli stanziamenti e i contributi saranno adeguati in proporzione alla quota del bilancio 2028–2034 nel momento dell’adesione.

Se invece il prossimo bilancio dell’Unione dovesse entrare in vigore più tardi a causa di disaccordi tra le 27 capitali – con il Montenegro nel frattempo diventato un nuovo membro – verrebbe applicato il “sistema dei dodicesimi provvisori”, con un limite di spesa mensile fissato a un dodicesimo del bilancio dell’anno precedente fino all’adozione di un nuovo bilancio.