Mentre Paesi candidati come il Montenegro e l’Albania accelerano sulla propria strada di adesione all’Unione Europea, con obiettivi più o meno realistici entro i prossimi anni, Georgia e Turchia rappresentano i due più chiari esempi di come il processo di allargamento possa fermarsi e congelarsi a tempo indefinito.

A causa del regresso democratico e della totale assenza di progressi sulle riforme richieste per allinearsi agli standard europei, le candidature di Tbilisi e Ankara vengono considerate tali “solo sulla carta”, come ha più volte affermato la commissaria europea per l’Allargamento, Marta Kos.

Ma a Bruxelles si può decidere di non considerare più un candidato come tale e di revocarne lo status, mettendo fine alla sua domanda di adesione?

Opzioni complesse e rischiose

“Non esiste una risposta giuridica univoca”, è quanto spiega Christophe Hillion, professore di diritto europeo all’Università di Oslo, riferendo a OBCT di due opzioni che, in caso dovesse servire una risposta “decisa” da parte di Bruxelles, potrebbero essere applicate rispettivamente a un Paese candidato che ha già avviato i negoziati di adesione e uno che non l’ha ancora fatto.

Come nel caso di Turchia e Georgia, appunto.

Secondo Hillion, per un Paese candidato che ha già avviato i negoziati di adesione, come la Turchia, si potrebbe prevedere la sospensione del processo “in linea con la procedura prevista dai quadri negoziali più recenti”.

Esaminando attentamente i requisiti procedurali integrati in ciascun quadro negoziale, una sospensione potrebbe avere effetto a meno che il Consiglio, a maggioranza qualificata, non voti esplicitamente contro. In altre parole, una volta attivato, questo meccanismo bloccherebbe i negoziati “per tutto il tempo necessario” e, per estensione, l’intero processo di adesione.

Tuttavia, bisogna fare attenzione. Un meccanismo simile non fa venire meno l’idoneità del candidato.

Per porre fine al processo di adesione per chi è già in fase di negoziazione sarebbe necessario, dunque, qualcosa di “più drastico e formale” rispetto a un semplice voto a maggioranza qualificata inversa, come una decisione all’unanimità.

Potrebbe essere meno complicato invece per un Paese candidato che non ha ancora avviato i negoziati di adesione, come la Georgia.

Una possibilità sarebbe quella di seguire “un approccio simile” a quello utilizzato per la concessione dello status di candidato, ma questa volta per consentire al Consiglio di cambiare idea.

L’input arriverebbe così dal Consiglio europeo, con la decisione per porre fine all’intero processo da prendere all’unanimità dai 27 governi.

Spiegando che “in termini di procedura giuridica, è così che potrei immaginarmi che avvenga in linea di principio”, Hillion avverte che “in ogni caso, non dovremmo ribaltare la situazione”.

Cioè non dimenticare che la domanda di adesione “si basa sulla volontà di uno Stato terzo di entrare a far parte dell’Unione europea”.

Un limite potrebbe arrivare dalla giurisprudenza relativa alla Brexit. Al tempo dell’uscita del Regno Unito dall’Unione, la Corte di giustizia dell’Ue ha stabilito che non spetta alle istituzioni di Bruxelles porre fine all’adesione di uno Stato membro, ma è una decisione esclusiva di quest’ultimo.

Se questo ragionamento fosse estendibile anche ai Paesi che aspirano ad aderire, allora non spetterebbe all’UE nemmeno revocare la candidatura.

Senza dimenticare che una sospensione potrebbe essere più efficace, in quanto un cambio di governo – per quanto improbabile sia in Turchia sia in Georgia, ma non impossibile – potrebbe far ritornare “una situazione più accettabile” dal punto di vista politico e costituzionale.

Se la candidatura venisse revocata, invece, l’ex-candidato dovrebbe presentare nuovamente la domanda.

Al momento, comunque, l’Unione europea non sta esplorando soluzioni così complicate, ma nemmeno i due Paesi candidati hanno alcun interesse né nel compiere reali progressi né nel ritirare la propria domanda di adesione.

La “soluzione ideale” georgiana

In Georgia, il governo di Sogno Georgiano non nutre alcun interesse reale nell’adesione del Paese all’Unione europea.

Si potrebbe sostenere che almeno alcune fazioni all’interno del governo abbiano avuto un punto di vista diverso in passato, ma non è più così da molto tempo.

La decisione di non ritirare la candidatura è assolutamente deliberata. In altre parole, si tratta di una questione di immagine.

Nonostante l’incessante propaganda di Stato, oltre l’80% dei georgiani dichiara di voler vedere il proprio Paese entrare nell’UE. È qualcosa a cui la gente aspira ormai da decenni e, per le generazioni più giovani, è stato un dato di fatto per tutta la loro vita.

Ecco perché, nonostante le leggi non in linea con i valori democratici e la retorica di odio diretta contro leader e diplomatici europei, il governo non può permettersi di presentare qualcosa di così definitivo come un ritiro della domanda di adesione.

La strategia è invece un’altra.

Prima di tutto, presentare le scarse relazioni tra la Georgia e l’UE come una disfunzione dell’Unione, non un passo indietro del governo di Tbilisi. Vale a dire che il Paese non si sta allontanando dall’UE perché il governo è sempre più autocratico e gli standard europei non servono più ai suoi interessi, ma perché l’Unione stessa ha bisogno di essere riformata.

Inoltre, si afferma che i valori georgiani non sono necessariamente in linea con quelli dell’Unione Europea. O, per meglio dire, che “l’UE è una minaccia per i valori georgiani”, perché costringerebbe ad adottare leggi come quelle per proteggere i diritti LGBTQ+.

Infine, le autorità georgiane stanno spostando gradualmente le aspettative dell’opinione pubblica, parlando degli svantaggi dell’adesione e mettendo alla prova fino a che punto possono spingersi.

Una delle leve principali è l’accusa che Bruxelles e l’opposizione georgiana stessero facendo pressione su Tbilisi per aprire un “secondo fronte” contro la Russia. O ancora, il presidente del Parlamento sostiene che “la Bruxelles di oggi è completamente fuori sincrono con i valori su cui si fonda la Georgia”.

Anche se nessuna di queste dichiarazioni equivale a un ritiro formale, in realtà si normalizza progressivamente questa idea, per indurre i cittadini a chiedersi se ne valga davvero la pena, se il prezzo da pagare è così alto.

Allo stesso tempo, mantenendo attiva la candidatura, il governo può continuare a dipingere l’UE come un’istituzione che tratta la Georgia ingiustamente, e così scaricare su Bruxelles ogni responsabilità interna.

L’attuale limbo rappresenta una sorta di “soluzione ideale” per Sogno Georgiano, perché permette di mantenere l’illusione di un percorso europeo senza doverne sostenere i requisiti effettivi.

Il pragmatismo funzionale turco

Nel panorama dei principali partiti politici turchi, l’adesione all’UE resta un obiettivo formale, ma le condizioni sono mutate radicalmente nel tempo, in particolare negli ultimi 15 anni.

Nel Paese prevale un sentimento diffuso di disillusione e sospetto: Ankara ritiene che le cancellerie europee di non abbiano mai coltivato la reale intenzione di portare il processo a compimento, preferendo invece mantenere la Turchia in un utile “limbo indefinito”.

Questa condizione servirebbe, secondo la lettura dominante, a sfruttare la posizione geografica del Paese senza concedergli pari dignità istituzionale o farsi carico delle conseguenze di un suo ingresso completo nell’Unione, con tutto ciò che questo comporta in termini di diritti e doveri reciproci.

Questa sfiducia trova riscontro nei dati dell’opinione pubblica. Un recente sondaggio pubblicato da Milliyet, evidenzia come – sebbene una parte della popolazione mantenga un’adesione teorica ai valori europei – la fiducia nella riuscita del processo si sia drasticamente erosa. L’UE è percepita come un blocco che si è girato dall’altra parte nel momento più importante.

Nonostante questa retorica di rottura, la Turchia non ha abbandonato completamente il quadro dell’associazione, ma ne ha ridefinito gli obiettivi.

Ankara ricerca un rapporto paritario basato su un pragmatismo funzionale, invece che di allineamento valoriale. Non più famiglia europea, ma partner di convenienza, in linea con la visione maturata in seno a Francia e Germania rispetto a un allargamento dell’Unione Europea a velocità variabile, come espresso recentemente per i Balcani Occidentali.

Gli interessi economici rimangono il collante principale, con Ankara che continua a beneficiare dei fondi di pre-adesione e, soprattutto, di un Mercato unico europeo vitale per le sue imprese.

Una recente lettera della Assemblea per gli Affari di Economia Estera (Dış Ekonomik İlişkiler Kurulu  o DEIK), un’associazione di imprenditori del settore privato turco, invita esplicitamente le autorità europee a ridare slancio al percorso, indicando perciò chi, dalla prospettiva turca, ha la reale possibilità di sbloccare un’impasse lunga ormai due decenni.

Tra le richieste concrete spiccano l’ottenimento di visti turistici e di lavoro temporanei, e l’aggiornamento dell’accordo doganale tra Turchia e d Unione Europea, battaglie che hanno un valore anche politico ed elettorale. Sebbene i cittadini europei godano di libertà di ingresso in Turchia senza necessità di visto, il reciproco diritto per i turchi di viaggiare e lavorare in Europa rimane bloccato, così come disparità di trattamenti commerciali percepiti da Ankara. Asimmetrie che alimentano risentimento e percezione di doppi standard.

Nel frattempo, la cooperazione economica si sta spostando verso settori strategici di rinnovato interesse come quello della difesa. I recenti accordi tra il produttore turco di droni Baykar e il colosso italiano Leonardo dimostrano una crescente interdipendenza tecnologica tra i Paesi membri dell’UE e Ankara.

Il rischio per l’Unione è però evidente. Alimentare una dipendenza verso la Turchia in settori critici significa anche perdere leve di negoziazione fondamentali, un errore già commesso durante le trattative sulla gestione migratoria.

A questo proposito, la Turchia rimane per l’Europa il principale esperimento di “esternalizzazione” della gestione della migrazione, il cosiddetto superamento degli Accordi di Dublino, con serie conseguenze per i diritti delle persone migranti. Mentre Bruxelles cerca di esternalizzare parte dei processi di controllo dei propri confini, Ankara utilizza questa posizione di forza per negoziare ulteriori concessioni politiche ed economiche.

Alla luce di questi intrecci, anche in assenza di una prospettiva credibile di adesione a breve termine, il rapporto tra Turchia e Unione rimane nel solco un percorso di adesione che fornisce l’unico inquadramento capace di mantenere una visione congruente e conveniente di rapporti bilaterali imprescindibili.

Salome Khvedelidze (OC Media, Georgia) e Dimitri Bettoni (OBC Transeuropa, dalla Turchia) hanno contribuito a quest’articolo.