Era dal 2011, anno della firma del Trattato di adesione della Croazia, che a Bruxelles non si riuniva più un gruppo di lavoro ad hoc per la stesura del documento che sancisce le condizioni per l’ingresso di un nuovo Paese nell’Unione Europea.

Dopo 14 anni di negoziati tra l’UE e le autorità di Podgorica, i lavori per la stesura del Trattato di adesione del Montenegro sono iniziati ufficialmente il 13 maggio.

Ma per gli addetti ai lavori e chi osserva da vicino gli sviluppi del Paese candidato più avanzato sulla strada di adesione, è chiaro che questo momento ha un valore intrinseco che supera il rapporto con Podgorica.

“Se il Montenegro riuscirà a negoziare un Trattato di adesione che combini la piena adesione con una maggiore responsabilità e meccanismi di salvaguardia, questo potrebbe diventare il modello per i futuri allargamenti, in particolare per i Balcani occidentali ma anche per Ucraina e Moldova”, spiega Jovana Marović, ex vice-premier e ministra per gli Affari Europei del Montenegro nel 2022 e attuale membro del Balkans in Europe Policy Advisory Group (BiEPAG), in un’intervista per OBCT.

Il Montenegro, in particolare, potrebbe diventare il primo caso concreto in cui “l’UE cerca realmente di colmare il divario tra le condizioni di pre-adesione e l’applicazione delle norme dopo l’adesione”.

In altre parole, secondo Marović, “la questione fondamentale non è se le riforme vengano adottate prima dell’adesione, ma se rimangano sostenibili anche dopo, quando l’influenza dell’UE tradizionalmente si indebolisce”.

Quali clausole di salvaguardia o meccanismi specifici dovrebbero essere considerati prioritari per garantire che le riforme dello Stato di diritto reggano anche dopo l’adesione?

I meccanismi di salvaguardia più importanti dovrebbero essere quelli automatici, misurabili e direttamente collegati a conseguenze concrete.

L’UE ha imparato dai precedenti allargamenti che il solo monitoraggio politico non è sufficiente. Le relazioni annuali e il dialogo politico possono identificare i problemi, ma raramente riescono a invertire il regresso democratico una volta che un Paese diventa un membro dell’Unione.

Il Trattato di adesione dovrebbe quindi contenere clausole di applicazione concrete legate a parametri di riferimento in materia di Stato di diritto, in particolare su indipendenza giudiziaria, anticorruzione, autonomia della procura, libertà dei media e pubblica amministrazione.

In caso di grave regressione in questi settori, l’UE dovrebbe avere la possibilità di sospendere temporaneamente l’accesso a determinati fondi, programmi, agenzie o benefici specifici connessi al Mercato interno.

Le salvaguardie non dovrebbero essere intese come strumenti punitivi, ma utili per preservare la fiducia all’interno dell’Unione, perché lo Stato di diritto influisce direttamente sul funzionamento del Mercato unico, sulla cooperazione giudiziaria, sui fondi europei e sulla legittimità democratica.

Il Montenegro si trova nelle condizioni migliori per negoziare un trattato di adesione di questo tipo?

Sì, si trova in una posizione unica perché è il Paese candidato più avanzato, l’unico che ha un gruppo ad hoc già stabilito e operativo per la stesura del Trattato di adesione e, allo stesso tempo, il primo caso di allargamento che si verifica dopo l’esperienza del regresso democratico in alcuni Stati membri.

Tutto ciò conferisce al suo processo di adesione un significato strategico più ampio, che va oltre il Paese stesso.

L’UE è chiaramente alla ricerca di un nuovo modello di allargamento. Da un lato, vuole che l’allargamento rimanga credibile ed efficace dal punto di vista geopolitico. Dall’altro, vuole evitare di ripetere gli errori del passato, quando le riforme hanno subito un rallentamento o sono state invertite dopo l’adesione.

Il Montenegro potrebbe diventare il primo esempio di come conciliare questi due obiettivi.

Quali sarebbero gli aspetti più positivi?

È importante sottolineare che tutto questo rafforzerebbe la credibilità dell’allargamento stesso. I cittadini dei Paesi candidati spesso percepiscono la condizionalità come politicamente incoerente o temporanea.

Un sistema basato su un Trattato con parametri di riferimento, incentivi e conseguenze più chiari potrebbe rendere il processo di adesione più prevedibile e basato su regole per entrambe le parti. Allo stesso tempo, il modello funzionerebbe solo se rimanesse genuinamente collegato alla piena adesione.

Se le salvaguardie diventassero così estese da far sembrare l’allargamento una sorta di periodo di prova permanente, il processo rischierebbe di perdere il suo potere trasformativo.

Ma guardando alle precedenti ondate di allargamento, quali lezioni dovrebbe trarre l’UE per evitare il regresso democratico già sperimentato da alcuni Stati membri dopo l’adesione?

L’UE dovrebbe trarre almeno tre insegnamenti fondamentali dai precedenti allargamenti.

In primo luogo, le riforme realizzate sotto la forte pressione dell’adesione non sono necessariamente irreversibili. Durante i negoziati, i Paesi candidati sono fortemente motivati poiché l’adesione rappresenta l’incentivo definitivo, ma dopo l’adesione questa leva diminuisce drasticamente. L’UE aveva ipotizzato che il consolidamento democratico sarebbe diventato autosufficiente una volta che i Paesi fossero entrati nell’Unione. In alcuni casi questa ipotesi si è rivelata eccessivamente ottimistica.

In secondo luogo, l’UE ha fatto troppo affidamento su meccanismi di monitoraggio politico senza disporre di strumenti di applicazione sufficientemente credibili. Il monitoraggio può garantire la trasparenza, ma la trasparenza da sola non garantisce il rispetto delle norme se alla loro inosservanza non sono associate conseguenze concrete.

In terzo luogo, l’articolo 7 dei Trattati [che prevede una clausola di sospensione, ndr] ha dimostrato i limiti della pressione tra pari all’interno dell’UE. Una volta che il regresso democratico si è radicato politicamente, diventa estremamente difficile per l’Unione reagire in modo efficace perché i meccanismi di applicazione sono troppo politicizzati e istituzionalmente macchinosi.

E come si applicano queste lezioni al processo in corso?

I Trattati di adesione potrebbero diventare l’anello mancante tra la condizionalità pre-adesione e l’applicazione post-adesione. Anziché considerare l’adesione come una netta linea di demarcazione oltre la quale la condizionalità scompare, il processo dovrebbe diventare più continuo.

La lezione più ampia è che la politica di allargamento non può più basarsi solo sull’ottimismo riguardo alla convergenza. Deve includere anche garanzie istituzionali in grado di proteggere gli standard democratici nel tempo.

Considerato questo tipo di dibattito, ci sono rischi che alcune capitali spingano più per modelli di adesione differenziata o con limiti ai diritti dei nuovi membri?

Esiste sicuramente il rischio che un’integrazione differenziata possa gradualmente evolversi in un nuovo modello di adesione se non viene progettata con attenzione. Nella pratica l’UE opera già con diversi livelli di integrazione tra gli attuali Stati membri.

Tuttavia, il pericolo emerge se la differenziazione temporanea diventa politicamente permanente. La politica di allargamento ha funzionato perché ai Paesi candidati veniva offerta una chiara promessa di adesione piena e paritaria.

Se tale promessa venisse diluita in un modello in cui alcuni Stati rimangono esclusi da aree decisionali chiave, la credibilità e il potere trasformativo dell’allargamento potrebbero indebolirsi significativamente.

Nei Balcani occidentali, l’ambiguità e i ritardi creano già frustrazione e spazio per influenze esterne. Se il futuro allargamento fosse percepito come un’offerta di integrazione solo parziale, senza una vera uguaglianza, il sostegno pubblico alle riforme dell’UE potrebbe diminuire.

Quali settori dovrebbero essere più legati ai finanziamenti dell’UE?

La condizionalità finanziaria è spesso più efficace delle dichiarazioni politiche perché crea incentivi e costi tangibili. L’UE lo ha riconosciuto sempre più, soprattutto attraverso strumenti come il Piano di crescita per i Balcani occidentali.

Il principio fondamentale è che il sostegno finanziario europeo è basato sui risultati. I finanziamenti dovrebbero dipendere sempre più non solo dall’adozione delle riforme, ma anche dalla dimostrazione di un’attuazione credibile e di una resilienza istituzionale nel tempo.

I settori che dovrebbero essere collegati più direttamente ai finanziamenti dell’UE sono quelli in cui la resistenza politica alle riforme è più forte e dove è più facile simulare la conformità formale senza produrre un reale cambiamento istituzionale.

Per esempio?

Senza dubbio la magistratura, le istituzioni anticorruzione, le procure, gli appalti pubblici, il controllo degli aiuti di Stato, la libertà dei media e la riforma della pubblica amministrazione.

Si tratta di settori in cui i governi possono adottare leggi in tempi relativamente brevi, ma l’attuazione rimane spesso selettiva o controllata politicamente.

Per esempio, una riforma giudiziaria non dovrebbe essere misurata solo in base alle modifiche legislative, ma anche ai risultati concreti: nomine trasparenti, condanne definitive in casi di corruzione ad alto livello, protezione dalle interferenze politiche e indipendenza istituzionale nella pratica.

Gli appalti pubblici sono un altro settore cruciale perché incidono direttamente sia sui rischi di corruzione sia sul funzionamento del mercato interno dell’UE.

Allo stesso modo, la libertà dei media e l’indipendenza delle autorità di regolamentazione sono essenziali perché il regresso democratico spesso inizia con l’indebolimento delle istituzioni di controllo e la concentrazione dell’influenza politica sul dibattito pubblico.