Quando a Bruxelles non c’è una regola definita dai Trattati, ma una “prassi”, un “approccio consolidato” o una “pratica informale”, c’è da stare poco tranquilli.

Perché l’imprevisto può essere giustificato in qualsiasi modo, senza che la logicità del processo o la legittimità degli interessi nazionali possano essere messe in discussione.

È questo che sta succedendo in questo momento al processo di adesione all’Unione europea dell’Ucraina e soprattutto della Moldova, entrambe frenate dall’utilizzo discrezionale del veto in Consiglio, e quest’ultima che subisce le decisioni indirette dell’Ungheria senza quasi nemmeno sapere il perché.

A determinare tutto è una prassi che, dopo aver attraversato diverse fasi con diversi obiettivi, è diventata oggi quantomeno discutibile.

Si tratta del cosiddetto approccio “a pacchetto”, che collega i percorsi di adesione all’UE di due (o più) Paesi candidati all’adesione.

In altre parole, quando la strada di un candidato si blocca, anche quella dell’altro candidato viene messa in stallo, anche se rispetta tutti i criteri richiesti.

Il momento della fine di questa prassi sembrava essere arrivato con l’apertura dei primi capitoli negoziali sia per l’Ucraina sia per la Moldova.

Ognuno sarebbe dovuto andare avanti secondo la propria velocità, i propri meriti e i propri rapporti bilaterali con i diversi Paesi membri dell’UE.

Eppure questo, nella pratica, non è successo.

Perché? Per una pratica informale che non sembra avere né regole chiare né una logica trasparente, ma solo un rischio enorme di impatto sulla credibilità del processo di allargamento “basato sul merito”.

Il percorso a ostacoli di Ucraina e Moldova

Dopo aver ricevuto lo status di candidati all’adesione nel giugno del 2022 e il semaforo verde dal Consiglio europeo all’avvio dei negoziati di adesione nel dicembre del 2023, per Ucraina e Moldova è iniziato un percorso a ostacoli che ancora non si è davvero risolto.

Nonostante tutti i 27 Paesi avessero accettato all’unanimità i due quadri negoziali durante le prime conferenze intergovernative nel giugno del 2024, l’Ungheria di Viktor Orbán ha poi posto un veto irriducibile ai negoziati di adesione dell’Ucraina.

Come conseguenza, però, anche l’adesione della Moldova è entrata in una fase di stallo, proprio a causa dell’approccio “a pacchetto” che ha collegato i due dossier sin dall’inizio del processo nel 2022.

Questo nonostante Budapest non abbia mai sollevato alcuna questione specifica contro Chișinău.

Per superare questo blocco – in attesa di un auspicato cambio di governo a Budapest lo scorso aprile – la Commissione ha fornito orientamenti tecnici per proseguire in modo informale (quindi senza alcuna implicazione politica) i lavori sulle riforme in tutti i sei gruppi di capitoli negoziali.

Una volta insediatosi il nuovo premier ungherese Péter Magyar, si è arrivati nel giro di poche settimane all’unanimità in Consiglio per l’apertura del Cluster 1 – “Fondamentali” – che comprende cinque capitoli fondamentali sullo Stato di diritto – sia con l’Ucraina sia con la Moldova.

Con il momento storico del 15 giugno si è legittimamente pensato che i due percorsi di adesione fossero stati disaccoppiati.

“Nella pratica non è così”, spiegano fonti UE, mettendo in chiaro che a livello politico “c’è un legame.” E fino a quando? “Fino a quando non ci sarà più”.

Insomma, la svolta non è arrivata e ora bisogna stare attenti ai segnali, alle dichiarazioni, ai dettagli.

“Accadrà quando, di fatto, sarà chiaro che è già accaduto, quando un candidato procederà più velocemente e l’altro più lentamente”, spiegano ancora le fonti.

Il nuovo freno ungherese

Dopo l’apertura del Cluster 1 – “Fondamentali”, la Moldova era sicura di poter aprire già a luglio tutti i restanti capitoli negoziali, mentre l’Ucraina sperava di fare lo stesso, anche se sembrava un obiettivo molto più ambizioso.

Invece l’Ungheria si è messa di nuovo di traverso e ha posto il veto alla proposta della presidenza di turno cipriota del Consiglio dell’UE (conclusasi lo scorso 30 giugno) per l’apertura dei cinque gruppi di capitoli negoziali rimanenti con entrambi i candidati.

Alla fine, il 14 luglio, è stato aperto solo il Cluster 6 – “Relazioni esterne”, che comprende due capitoli negoziali.

Quella che è ancora in corso è una “riserva d’esame” da parte del governo Magyar, che di fatto continua a tenere unite Moldova e Ucraina nell’approccio “a pacchetto”.

In altre parole, solo la volontà politica di Budapest – con altri governi che silenziosamente si nascondono dietro il veto ungherese – impedisce il disaccoppiamento dei due dossier.

A differenza dell’approccio del governo Orbán, la “riserva d’esame” di Magyar non è un blocco totale nei confronti dell’Ucraina, ma rappresenta un freno più sottile rispetto al passato.

Come confermano diverse fonti diplomatiche, l’Ungheria “non si oppone di default”, ma si dice disposta a modificare la propria posizione non appena le valutazioni sullo stato di preparazione ritorneranno sul tavolo dei 27 governi.

In ogni caso, la Commissione aveva già riconosciuto nel 2025 che tutti e sei i gruppi di capitoli negoziali erano pronti per essere aperti sia con Kyiv sia con Chișinău. Senza dimenticare che il lavoro informale in corso da mesi per sostenere le riforme necessarie ad allineare le legislazioni nazionali all’acquis dell’UE dovrebbe permettere ai negoziati di avanzare più rapidamente.

La spiegazione dello stesso premier Magyar, però, non lascia adito a grossi dubbi.

“L’UE non può scavalcare i Paesi dei Balcani occidentali, che negoziano da anni, con un processo di allargamento di tipo diverso, perché questo non sarebbe né onesto né pragmatico”, ha messo in chiaro il primo ministro ungherese durante la riunione del Consiglio europeo dello scorso giugno.

La nuova leadership a Budapest vuole “procedere più lentamente” sia con l’Ucraina sia con la Moldova e si dice preoccupata del fatto che “subito dopo l’apertura del primo cluster i negoziati su quelli rimanenti vengano avviati senza indugio”.

Di fatto, senza considerare l’approccio “basato sul merito” del processo di allargamento, in particolare per quanto riguarda la Moldova.

Ma che cos’è davvero l’approccio a pacchetto?

Il concetto di “accoppiamento” è un costrutto politico ideato dagli Stati membri in seno al Consiglio.

Non ha né una base giuridica né un meccanismo operativo prevedibile, semplicemente perché si tratta di una pratica informale che segue esclusivamente la volontà politica, i calcoli e la visione d’insieme del processo di allargamento tra i governi dell’UE.

Le origini dell’approccio “a pacchetto” sono altrettanto incerte e la sua evoluzione dimostra che tutto dipende dal contesto politico specifico e dagli interessi degli Stati membri.

Negli anni Novanta era emerso come una forma flessibile di collegamento tra gli Stati baltici, contribuendo a promuovere la cooperazione regionale, ad accelerare le riforme e a ridurre l’onere istituzionale dell’UE durante le modifiche ai Trattati fondanti.

In una delle ultime ondate di allargamento, Bruxelles ha utilizzato questo vincolo procedurale per creare una competizione costruttiva tra Bulgaria e Romania, che alla fine hanno aderito all’Unione insieme.

Ma poi qualcosa è cambiato.

A seguito della battuta d’arresto nel processo di allargamento sotto la Commissione Juncker, l’UE ha inasprito questa pratica, trasformandola in una dipendenza procedurale prolungata e rigida in cui i Paesi candidati vengono frenati da altri che devono affrontare blocchi politici e veti.

È stato il caso dell’Albania e della Macedonia del Nord fino al 2024, ed è ora il caso dell’Ucraina e della Moldova.

In pratica, l’approccio a pacchetto è diventato uno strumento per rallentare il percorso di adesione di più candidati, compresi quelli non coinvolti in controversie bilaterali.

Vale anche la pena notare che il “disaccoppiamento” di due o più candidati può avvenire in diverse fasi del processo.

Trattandosi di una decisione che spetta ai 27 leader, non esiste un punto prestabilito in cui i percorsi dei Paesi debbano – o possano – divergere.

Dopo anni di stallo politico, l’apertura del Cluster 1 – “Fondamentali” nel settembre 2024 ha segnato il momento del disaccoppiamento per l’Albania e la Macedonia del Nord. La prima ha proseguito con i negoziati, mentre la seconda è rimasta indietro.

“Ci aspettavamo che accadesse lo stesso” con l’Ucraina e la Moldova il 15 giugno, osservano diverse fonti UE. “Alla fine, però, la realtà ha dimostrato il contrario”.

Non va dimenticato che, fino al giugno 2024, l’approccio “a pacchetto” per l’Ucraina e la Moldova includeva anche la Georgia, che aveva richiesto e ottenuto lo status di candidato insieme agli altri due membri del cosiddetto Trio.

Tuttavia, è stata lasciata indietro nel momento in cui Kyiv e Chișinău hanno tenuto le loro prime conferenze intergovernative, a causa del parallelo regresso democratico a Tbilisi.

Si è trattato, di fatto, di un parziale disaccoppiamento del pacchetto, anche se non è mai stato definito come tale.