(Originariamente pubblicato da CIN-CG)

Nel 2025, il governo di Podgorica ha superato i limiti di stabilità fiscale definiti dalla legislazione nazionale ed europea. Stando ai dati del ministero delle Finanze, il deficit di bilancio per il 2025 è stato pari al 3,96% del prodotto interno lordo, mentre il debito pubblico ha raggiunto il 63,5% del PIL, ovvero 5,2 miliardi di euro.

La legge sul bilancio e la responsabilità fiscale prevede che il disavanzo di bilancio non debba superare il 3% del PIL, mentre il debito pubblico debba essere inferiore al 60%. La norma è allineata ai criteri di Maastricht, ossia ai requisiti di stabilità fiscale dell’UE che il Montenegro dovrebbe rispettare nel suo percorso di avvicinamento all’Unione.

Secondo quanto previsto dalla legge, il governo, nel caso in cui il disavanzo di bilancio superasse il 3% del PIL, deve proporre al parlamento misure di risanamento entro sessanta giorni dal rilevamento dello scostamento. Analogamente, qualora il debito pubblico superasse il 60% del PIL, il governo è tenuto a proporre misure di aggiustamento.

“Benché fosse chiaro che i limiti di bilancio sarebbero stati superati, il governo ha violato consapevolmente la legge”, afferma Miloš Vuković, economista e fondatore dell’azienda Fidelity Consulting, che analizza attentamente la politica economica e fiscale del governo di Podgorica.

“Un aumento degli stipendi, insostenibile a lungo termine, ha prodotto un apparente effetto di innalzamento del tenore di vita dovuto all’inflazione crescente. Ora però inizia il periodo di adattamento che i cittadini avvertiranno attraverso la limitazione della crescita del reddito, il possibile aumento del carico fiscale e l’aumento dei prezzi”, spiega Vuković.

Il governo, come sottolinea l’economista, avrebbe dovuto presentare un piano di ripresa, e l’assenza di tale documento solleva dubbi sul rispetto degli obblighi di legge.

D’altra parte, il ministero delle Finanze afferma che il piano di risanamento viene attuato attraverso la strategia fiscale, le linee guida di politica macroeconomica e fiscale e il bilancio 2026. Secondo il ministero, non è necessario redigere un documento specifico, poiché le misure sono già state definite ed è iniziata la loro attuazione.

Il ministero sottolinea che le misure di consolidamento sul fronte delle entrate si basano sul miglioramento dell’amministrazione fiscale e doganale, su una maggiore riscossione, sulla lotta all’economia sommersa e sulle modifiche alle leggi fiscali, compresa la tassazione progressiva in alcuni settori.

Si prevede anche la riforma del sistema IVA, un’ulteriore armonizzazione delle accise con le normative UE, in particolare per quanto riguarda i prodotti del tabacco, nonché una riscossione più efficace attraverso la ristrutturazione dei debiti fiscali e il miglioramento del quadro normativo.

“Sul fronte della spesa, invece, le misure mirano alla razionalizzazione della spesa di bilancio e alla riduzione delle spese improduttive, preservando al contempo gli investimenti di capitale”, precisa il ministero, assicurando che le misure saranno attuate in modo da garantire la stabilità a lungo termine delle finanze pubbliche e la sicurezza dei sistemi sociali.

In attesa del Consiglio fiscale

La legge sul bilancio e la responsabilità fiscale prevede che il governo, in caso di deficit o debito eccessivi, debba richiedere il parere del Consiglio fiscale entro quindici giorni. Tuttavia, questo organismo non è mai stato creato, nonostante gli avvertimenti della Commissione europea che da anni ormai invita Podgorica a impegnarsi su questo fronte. La nomina dei membri era prevista entro la fine del 2025, poi la scadenza è stata posticipata a marzo 2026, ma il Consiglio non è ancora stato formato.

Oltre all’eccessivo deficit di bilancio e al debito pubblico, il Montenegro viola altri due parametri chiave di stabilità fiscale, secondo la metodologia dell’UE: il tasso di inflazione e il livello dei tassi di interesse a lungo termine.

Quando gli stati membri dell’UE presentano un disavanzo di bilancio eccessivo, la Commissione europea introduce meccanismi di maggiore controllo al fine di adottare misure per ridurre il disavanzo e il debito pubblico. In tal modo, i paesi accedono alla cosiddetta Procedura i per disavanzi eccessivi (PDE) e sono sottoposti ad un rigoroso monitoraggio fino alla risoluzione dei problemi.

“Il Montenegro, una volta entrato nell’UE, potrebbe essere soggetto ad un maggiore controllo fiscale e alla procedura per i disavanzi eccessivi”, sottolinea Miloš Vuković. Stando ai dati della Commissione europea, dieci paesi dell’UE sono attualmente sottoposti al monitoraggio PDE (Austria, Belgio, Finlandia, Francia, Ungheria, Italia, Malta, Polonia, Romania e Slovacchia), ma quasi nessuno di questi paesi viola contemporaneamente tutti e quattro i principali criteri di stabilità economica.

“Il regime di controllo del deficit eccessivo riduce il potere discrezionale del governo in materia di decisioni finanziarie e lo costringe a collaborare con le istituzioni di Bruxelles nella definizione dell’ammontare e dello scopo dei futuri prestiti”, spiega Gordana Đurović, già ministra delle Relazioni Economiche con l’Estero e dell’Integrazione Europea e professoressa presso la Facoltà di Economia dell’Università del Montenegro.

“La Croazia è entrata nell’Unione europea con tassi di crescita del PIL negativi a lungo termine, deficit di bilancio e un elevato debito pubblico. Quindi, subito dopo l’adesione, è stata sottoposta ad un regime di controllo del deficit di bilancio eccessivo. Tuttavia, questo processo ha dato i suoi frutti e la Croazia ha gradualmente consolidato le proprie finanze pubbliche”, afferma Đurović.

Interpellato sulle possibili conseguenze, il ministero delle Finanze non parla del rischio specifico della procedura per i disavanzi eccessivi. “Il governo si è impegnato a ridurre il deficit al di sotto del 3% del PIL entro il 2028, in conformità con i criteri di Maastricht, riducendo al contempo il debito pubblico”, afferma il ministero.

Il problema del debito pubblico

Se il disavanzo di bilancio e il debito pubblico del Montenegro fossero calcolati secondo la metodologia ufficiale dell’UE, le cifre sarebbero ancora più elevate. Il disavanzo ammonterebbe a circa il 4,2% del PIL, perché il calcolo includerebbe anche i disavanzi di tutti i comuni del Montenegro, che nel 2025 si attestavano intorno allo 0,3% del PIL, secondo il rapporto della Banca Centrale del Montenegro (CBCG) del febbraio 2026.

In Montenegro, i parametri fiscali sono ancora calcolati secondo la vecchia metodologia del Sistema europeo dei conti (SEC) 1995, mentre l’UE utilizza il SEC 2010. Il passaggio alla nuova metodologia, previsto per il 2027, peggiorerà ulteriormente gli indicatori fiscali.

“Quando il debito pubblico verrà calcolato secondo la metodologia SEC 2010, l’importo totale includerà anche i debiti delle aziende pubbliche”, spiega Miloš Vuković. “A mio avviso, dopo il passaggio alla nuova metodologia, il debito pubblico del Montenegro potrebbe raggiungere circa il 75% del PIL e rappresenterebbe una seria sfida per un paese che aspira ad entrare nell’UE. Tale debito pubblico rispetto al PIL sarebbe di gran lunga il più alto della regione”.

Il ministero delle Finanze conferma che, considerando le differenze metodologiche, è prevista una variazione del livello del debito pubblico dopo il passaggio al SEC 2010, senza tuttavia specificare l’entità di tale aumento. Secondo il ministero, una valutazione più precisa sarà possibile solo dopo una verifica da parte di Eurostat nel corso di quest’anno.

Il passaggio dalla metodologia del SEC 1995 a quella del SEC 2010 solitamente comporta un aumento del deficit e del debito pubblico poiché viene preso in considerazione un settore pubblico più ampio, spiega Miloš Vuković. “L’esperienza della Croazia dimostra che il cambiamento di metodologia può peggiorare significativamente gli indicatori ufficiali di stabilità fiscale”, avverte l’economista.

Il governo di Podgorica si è impegnato a calcolare il debito pubblico secondo la nuova metodologia entro il 30 giugno.

Le raccomandazioni del Fondo monetario internazionale

Nel suo ultimo rapporto sul Montenegro, pubblicato nel novembre 2025, il Fondo monetario internazionale (FMI) richiama l’attenzione sulla crescita del debito pubblico e ne prevede un ulteriore aumento in rapporto al PIL.

“Di conseguenza, è necessario armonizzare la strategia fiscale con la fase ciclica dell’economia, nonché con i requisiti della legge sulla responsabilità fiscale”, si legge nel rapporto.

Il FMI sottolinea che il modo in cui il governo di Podgorica mantiene l’equilibrio di bilancio non garantisce necessariamente la sostenibilità fiscale a lungo termine. “Per questo il FMI raccomanda un consolidamento fiscale preventivo al fine di ridurre il debito pubblico al di sotto del 60%”.

“Il problema del Montenegro è che non ha mai seguito in modo coerente la regola aurea secondo cui le entrate correnti dovrebbero coprire le spese correnti, mentre l’indebitamento dovrebbe essere utilizzato esclusivamente per finanziare gli investimenti”, spiega Gordana Đurović. “I fondi ottenuti tramite prestiti sono stati spesso dirottati verso i consumi pubblici, motivo per cui il bilancio per gli investimenti ne ha risentito continuamente”.

“In pratica, si è assistito ad una sistematica riallocazione di parte dei fondi destinati agli investimenti verso i consumi pubblici correnti, con le nuove assunzioni nella pubblica amministrazione”, precisa l’ex ministra. “Tale politica finanziaria porta a conseguenze negative nel lungo periodo, perché la mancanza di fondi per lo sviluppo viene compensata da nuove passività, che in ultima analisi si traducono in un continuo aumento del debito pubblico”.

Per raggiungere un vero equilibrio di bilancio, il FMI propone tagli sul fronte della spesa, più precisamente limiti alla crescita dei salari nel settore pubblico, ottenendo così un risparmio stimato dello 0,9% del PIL rispetto alle stime iniziali entro il 2028.

Sul fronte delle entrate, secondo il FMI, la concessione per gli aeroporti del Montenegro, a lungo rimandata, dovrebbe essere completata e tutte le entrate statali straordinarie dovrebbero essere destinate al risparmio. Questa strategia potrebbe contribuire ad un tasso di crescita del PIL fino all’1,1%.

Ulteriori risultati potrebbero essere raggiunti riducendo le spese improduttive, proseguendo la riforma del sistema tributario, in conformità con le attuali raccomandazioni del FMI, e introducendo nuove regole per il mercato dei carburanti.

Verso nuove misure di austerità?

Nonostante il deficit di bilancio e il debito pubblico eccessivi, il ministero delle Finanze afferma che “l’attuale situazione finanziaria del Montenegro è stabile e sotto controllo” e che il debito pubblico si sta gradualmente stabilizzando grazie ad una gestione responsabile.

“Il governo sta già attuando alcune misure di aggiustamento per porre rimedio alle conseguenze del programma ‘Europa adesso 2’, ma evita di presentare in modo chiaro e trasparente tali interventi come aggiustamenti di bilancio”, afferma Miloš Vuković. “L’aumento dell’IVA nel settore turistico, la rimodulazione delle accise e l’incremento previsto del prezzo dell’energia elettrica indicano che le pressioni inflazionistiche potrebbero aumentare ulteriormente. Nel prossimo periodo, sono prevedibili ulteriori oneri, sia per l’economia sia per i cittadini. Stiamo già assistendo ad un’ondata di aumenti dei prezzi dei servizi pubblici in tutto il paese”, spiega Vuković.

“Una delle strategie con cui il governo cerca di alleviare temporaneamente la pressione fiscale è ritardare o adempiere in modo inadeguato agli obblighi, compresi quelli nei confronti del sistema sanitario e sociale, e alla fine a pagarne le spese saranno i cittadini”, denuncia l’economista.

Secondo Gordana Đurović il Montenegro dovrà a breve introdurre misure di austerità, evitate per anni. “Il taglio degli stipendi è sempre l’ultima risorsa e la misura più impopolare. Le misure di risparmio in questo ambito dovrebbero concentrarsi principalmente sull’ottimizzazione della pubblica amministrazione e sulla razionalizzazione del numero di posti di lavoro, bloccando la crescita dei salari e la creazione di nuovi posti di lavoro nella pubblica amministrazione”, afferma Đurović.

L’ex ministra sottolinea che è possibile ridurre il numero dei dipendenti della pubblica amministrazione attraverso nuove sistematizzazioni, ovvero riorganizzazioni, applicando l’istituto di collocamento e gestione del personale sul mercato del lavoro interno, ma questi meccanismi sono raramente utilizzati in Montenegro.

Đurović sottolinea l’importanza del dialogo con l’UE sulla gestione economica e sul rispetto delle raccomandazioni. “Questo aspetto si è rivelato particolarmente significativo durante la crisi del COVID e successivamente in relazione alle misure anti-inflazione. In entrambi i casi la Commissione ha generosamente aiutato gli stati membri, garantendo per loro ulteriore debito sul mercato finanziario, ma i paesi hanno dovuto elaborare piani di riforma nazionali e attenersi rigorosamente ad essi”, spiega l’economista.

Se uno stato membro non rispetta le linee guida della Commissione europea per la riduzione del deficit e del debito, come è accaduto con la Grecia, la Commissione può proporre misure impopolari, dall’abolizione della tredicesima mensilità nelle aziende pubbliche alla privatizzazione di parte del patrimonio statale, che colpiscono in particolare il settore energetico e quello turistico.

Combattere l’inflazione

Nel 2025, il tasso di inflazione in Montenegro si è attestato al 4%. Stando ai dati diffusi dall’Ufficio nazionale di statistica (MONSTAT), i prezzi di alimenti e bevande analcoliche, il costo degli alloggi, dell’acqua e dei farmaci hanno maggiormente contribuito all’aumento del tasso di inflazione.

Secondo la Banca centrale europea (BCE), l’inflazione nei paesi UE dovrebbe attestarsi al 2%. “A volte anche gli stati membri dell’UE si discostano dai parametri di inflazione prescritti, ma è fondamentale comprendere la natura dell’inflazione”, sottolinea Miloš Vuković. “In Montenegro, l’inflazione è principalmente la conseguenza dell’aumento dei prezzi dei prodotti alimentari, che incide sul tenore di vita dei cittadini molto più dell’inflazione nell’UE, causata perlopiù dalla crisi energetica”.

L’economista spiega che l’inevitabile aumento del costo dell’energia elettrica porterà ad un incremento dei prezzi di tutti gli altri beni di prima necessità. “Il governo evita di aumentare il prezzo dell’elettricità perché tale intervento provocherebbe un’ulteriore ondata di aumenti dei prezzi in quasi tutti i segmenti dei consumi”, sottolinea Vuković.

Gordana Đurović mette in guardia sul rischio che la crescita incontrollata dei prezzi dell’energia elettrica, dovuta alla crisi globale causata dalla guerra in Medio Oriente, porti ad un’inflazione elevata. Le proiezioni preliminari di Eurostat per i paesi dell’Eurozona relative al mese di marzo indicano un’inflazione annua del 2,5%. In alcuni paesi stati membri dell’UE, l’inflazione a marzo ha superato il 3,5% e le proiezioni di crescita del PIL sono diminuite di oltre lo 0,6%. Tendenze analoghe si registrano anche in Montenegro.

“I primi segnali sono già visibili: i produttori di latte sono costretti ad adeguare i prezzi a causa dell’aumento dei costi di trasporto, e questa è solo la punta dell’iceberg”, sottolinea Đurović. “L’aumento dei prezzi dell’energia incide sulla produzione e sull’offerta, portando ad un incremento dei prezzi delle materie prime, alla diminuzione del potere d’acquisto e al calo del tenore di vita. Il Montenegro, che importa quasi tutto e dove i trasporti dipendono esclusivamente dai prodotti petroliferi, si trova in una situazione poco invidiabile. Se la tendenza all’aumento dei prezzi dovesse continuare, sarebbe necessario introdurre ulteriori misure”, spiega l’economista.

Đurović sottolinea che ne risentirebbe anche il settore turistico, principale pilastro dell’economia montenegrina. “I costi di trasporto rappresentano una componente fondamentale dell’offerta turistica. Dobbiamo prendere sul serio i segnali provenienti da paesi vicini, come la Croazia, dove si teme, a ragione, che i prezzi elevati possano rendere la nostra regione una meta inaccessibile al turista medio”, sottolinea Đurović.

Il ministero delle Finanze assicura che l’inflazione in Montenegro si stabilizzerà ad un tasso previsto intorno al 2% nel 2028. “L’ultimo rapporto della Commissione europea, così come le proiezioni di tutte le istituzioni internazionali competenti, tra cui la Banca mondiale e il Fondo monetario internazionale, indicano un calo dell’inflazione nel prossimo periodo”, afferma il ministero, evidentemente ignorando l’attuale crisi energetica, che ha spinto molti paesi ad adottare misure speciali.

Il rating creditizio

Negli ultimi anni, il Montenegro ha contratto prestiti a tassi intorno al 5%, quindi ad un costo significativamente più elevato rispetto a quello delle economie stabili dell’UE.

Nel marzo 2025, il Montenegro ha emesso un’eurobbligazione settennale per un importo di 850 milioni di euro a un tasso di interesse del 4,86%, principalmente per il rifinanziamento di vecchi debiti. L’anno precedente, aveva contratto un prestito di 750 milioni di dollari ad un tasso di interesse del 7,2%. Grazie ad un intervento del cosiddetto “hedging” [copertura del rischio], il tasso di interesse è stato ridotto a circa il 5,9%.

“Il livello dei tassi di interesse a lungo termine, come indicatore della percezione del rischio di credito legato agli investimenti in un determinato paese, può essere osservato attraverso i tassi di interesse ai quali vengono emessi gli Eurobond sul mercato finanziario internazionale”, spiega Gordana Đurović. “Questi tassi riflettono una complessa interazione di diversi fattori, tra cui il rating creditizio del paese, il rischio di investimento stimato, il livello del debito pubblico, la stabilità macroeconomica, nonché le condizioni di mercato della domanda e dell’offerta”.

Nel caso del Montenegro, un rating creditizio relativamente basso (che rimane comunque un rating non investment grade, ma con prospettive migliorate) e un elevato livello di debito pubblico incidono negativamente sulla percezione del rischio di investimento, il che comporta un aumento dei tassi di interesse sulle emissioni di obbligazioni governative, ovvero un aumento dei tassi di interesse sui prestiti sul mercato internazionale dei capitali.

Standard & Poor’s, agenzia internazionale che valuta l’affidabilità creditizia e la stabilità fiscale di tutti i paesi sulla base di diversi parametri, ha assegnato al Montenegro un rating B+ ad agosto 2024, il peggiore tra i paesi dei Balcani occidentali, insieme a quello della Bosnia Erzegovina. Fino al 2024, il Montenegro aveva un rating B che, secondo l’agenzia S&P, indica “un livello di affidabilità creditizia speculativo e un alto rischio creditizio”.

Volendo fare un confronto, i tre paesi con il rating più basso nell’UE (Grecia, Romania e Ungheria) hanno un rating creditizio “BBB-“, di quattro livelli superiore a quello del Montenegro. Anche la Serbia rientra in questa categoria, ed è il migliore tra i paesi dei Balcani occidentali. La Macedonia del Nord e l’Albania hanno un rating di “BB-“, un livello superiore a quello del Montenegro. La maggior parte degli stati membri dell’UE è classificata nella categoria A, che implica un’elevata stabilità economica e condizioni di prestito significativamente più favorevoli.

Finanza e adesione all’UE

Dopo le crisi finanziarie del 2009 e del 2012, l’UE ha sviluppato meccanismi più rigorosi per il controllo delle finanze pubbliche, in particolare del deficit di bilancio e del debito pubblico, da cui dipende l’accesso ai fondi europei. Tuttavia, la pandemia da COVID-19 ha provocato uno sconvolgimento. Agli Stati è stato consentito di contrarre maggiori prestiti e l’UE è entrata per la prima volta su larga scala nel mercato finanziario per favorire la ripresa economica.

Attraverso il programma Next Generation EU, l’Unione ha stanziato ulteriori 800 miliardi di euro tramite prestiti comuni, in aggiunta al bilancio settennale (2021-2027) di circa 1.200 miliardi di euro. I fondi sono stati assegnati agli stati membri sotto forma di sovvenzioni e prestiti agevolati, con rimborso differito fino al 2028.

Grazie al suo elevato rating creditizio e alla stabilità delle finanze pubbliche, l’UE si indebita a tassi di interesse significativamente inferiori rispetto ai singoli paesi. Pertanto, gli stati membri, come la Croazia, sono stati in grado di ottenere ingenti finanziamenti a condizioni molto favorevoli, senza dover ricorrere a ulteriori prestiti sul mercato.

Tuttavia, il prossimo periodo di bilancio pluriennale dell’UE (2028-2034) sarà segnato dal rimborso di questo debito derivante dal periodo di ulteriori prestiti contratti dall’UE sul mercato finanziario, comportando una diminuzione dei fondi disponibili. Parte del bilancio sarà destinata al rimborso del prestito. Un altro cambiamento importante riguarda l’aumento dei fondi per nuove priorità, come la difesa comune europea e l’industria militare.

“L’attrattiva dell’adesione all’UE, percepita dai nuovi stati membri del sud est Europa, tra cui la Croazia, in quanto beneficiari dei fondi del bilancio comunitario, è diminuita relativamente a causa di tutti i nuovi rischi e costi, dovuti a guerre e crisi energetiche”, spiega Gordana Đurović.

Infine, è importante sottolineare che, nonostante il sostegno finanziario alla convergenza economica dei nuovi stati membri possa essere più modesto rispetto alle precedenti tappe dell’allargamento, per il Montenegro sarà comunque molto significativo, poiché le carenze infrastrutturali e le disparità regionali all’interno del paese sono molto marcate.

Il problema della statistica

Nell’ultima relazione della Commissione europea sul Montenegro, si afferma che il paese dovrebbe compiere progressi significativi nell’ambito delle statistiche macroeconomiche e dell’attuazione del SEC 2010 in termini di qualità e di completezza dei dati. “Manca ancora un’elaborazione regolare di statistiche sulla finanza pubblica e le tabelle per la procedura per disavanzo eccessivo (PDE), che vengono presentate a Eurostat, sono incomplete”, si legge nel rapporto sui progressi compiuti da Podgorica nel suo percorso di avvicinamento all’UE, nello specifico nell’ambito del capitolo 18 dell’acquis comunitario.

Questo capitolo si riferisce alla capacità del paese di produrre dati statistici accurati e comparabili in conformità con gli standard dell’UE.

Secondo il MONSTAT, la metodologia SEC 2010 è attualmente in fase di test nell’ambito del programma IPA, ma i dati non sono ancora definitivi e non possono essere pubblicati prima della verifica da parte di Eurostat.