L’Ucraina ha presentato domanda di adesione all’UE il 28 febbraio 2022, quattro giorni dopo l’inizio dell’invasione su larga scala da parte della Russia. In quell’occasione Zelensky chiese un’adesione immediata tramite una “procedura speciale” (che non era prevista dalle regole UE né allora né oggi). Nelle stesse ore i leader di otto stati membri invocarono un iter accelerato, e la presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen sposò l’idea che l’Ucraina “apparten[esse] alla famiglia europea”.

Si trattò di un nuovo passaggio lungo la traiettoria iniziata nel 2013, quando la scelta dell’allora presidente ucraino Viktor Yanukovych di non firmare l’accordo di associazione tra l’Ucraina e l’UE fece esplodere le grandi proteste di Euromaidan. Decine di manifestanti furono uccisi nella repressione: una parte della società ucraina pagò letteralmente con la vita l’idea di “Europa” come destino politico e morale per il proprio Paese, non come mera direzione di sviluppo socio-economico.

Un percorso decennale

Per l’Ucraina la prospettiva di integrazione europea è stata per molti anni una promessa di modernizzazione e di uscita della stasi post-sovietica, su cui insistevano i partiti filo-europei. Per numerose capitali dell’UE, invece, le ambizioni ucraine, intensificatesi a partire dalla Rivoluzione Arancione nel 2004, hanno a lungo rappresentato un rischio dal punto di vista geopolitico e istituzionale – in particolare nei primi anni del secolo, quando la relazione con la Russia era ancora vista come essenziale. La celebre battuta, nel 2002, dell’allora presidente della Commissione europea Romano Prodi, secondo cui l’Ucraina “ha le stesse probabilità di diventare uno stato membro dell’UE della Nuova Zelanda”, riassume bene lo scetticismo di quel periodo.

Il 2014, all’indomani della rivoluzione di Maidan, segnò un primo spartiacque: l’accordo di associazione UE‑Ucraina venne infine firmato. Entrò pienamente in vigore il 1° settembre 2017, istituendo tra le altre cose un “Accordo di libero scambio globale e approfondito” che agganciava l’Ucraina a numerose norme e standard europei. Sempre nel 2017 arrivò la possibilità per i cittadini ucraini di viaggiare all’interno dell’area Schengen senza necessità di visto per periodi di novanta giorni.

Fino all’invasione russa su larga scala, la vera e propria adesione dell’Ucraina all’UE era rimasta un orizzonte piuttosto lontano. La Commissione europea segnalava serie fragilità sistemiche, che richiedevano riforme strutturali per garantire lo stato di diritto e contrastare la corruzione e l’influenza degli oligarchi. Sullo sfondo pesava il logoramento dell’entusiasmo per nuovi allargamenti dell’UE dopo la grande espansione del 2004 e le crisi politiche ed economiche successive al 2008: non a caso, dall’ingresso della Croazia, avvenuto ormai tredici anni fa, nessun altro Paese si è unito all’UE. È solo con la guerra di invasione russa che le prospettive per l’adesione dell’Ucraina si sono fatte più concrete.

Progressi e ostacoli

Il Trattato sull’Unione europea prevede un lungo iter per l’ammissione di un nuovo stato membro, che passa per dettagliati negoziati tecnici su 33 diversi capitoli tematici. È un percorso scandito da valutazioni della Commissione europea e decisioni prese all’unanimità dagli Stati membri. La bussola fondamentale sono i cosiddetti “criteri di Copenaghen”: stabilità delle istituzioni democratiche e dello stato di diritto; economia di mercato funzionante; capacità di assumere gli obblighi derivanti dall’adesione, inclusa l’applicazione di tutte le norme europee esistenti.

Quando, il 17 giugno 2022, la Commissione europea ha proposto di riconoscere all’Ucraina lo status di paese formalmente candidato all’adesione, ha allegato anche una lista di priorità che avrebbero dovuto essere affrontate rapidamente: riforma della Corte costituzionale; prosecuzione della riforma giudiziaria; adozione di misure contro la corruzione e il riciclaggio; attuazione della cosiddetta legge “anti‑oligarchi”; riforma delle norme sui media audiovisivi; revisione della legislazione sulle minoranze nazionali.

Giudicando soddisfacenti le riforme attuate, nel giugno 2024 l’Unione europea ha aperto formalmente i negoziati per l’adesione dell’Ucraina.

I negoziati tipicamente richiedono vari anni per essere completati, con la graduale apertura e chiusura dei diversi capitoli. Ogni passaggio prevede il consenso unanime degli stati membri: ma da anni l’Ungheria di Viktor Orbán e la Slovacchia di Robert Fico, entrambi vicini alla Russia, conducono un’opposizione sistematica contro l’adesione dell’Ucraina. Anche le estreme destre e i partiti populisti in molti altri Paesi dell’UE denunciano i presunti costi insostenibili di un eventuale accesso di Kyiv.

Secondo Roman Petrov, Jean Monnet Chair in diritto dell’UE alla National University of Kyiv-Mohyla Academy, si è così venuto a creare un paradosso: molti capitoli negoziali ufficialmente risultano ancora da aprire (o da concludere), ma in realtà i lavori stanno procedendo in modi informali a livello molto dettagliato attraverso il cosiddetto formato di Leopoli, in attesa che si presentino le condizioni politiche per formalizzare i progressi conseguiti.

Queste condizioni politiche però potrebbero non arrivare presto, nonostante il piano in dieci punti messo a punto dalla Commissione europea e dal governo ucraino per aggirare le resistenze dell’Ungheria e della Slovacchia. “In futuro questi governi potrebbero cambiare, certo [Orbán al momento appare sfavorito per le elezioni ungheresi del 12 aprile 2026, ndr], ma l’ondata di governi populisti di destra anti-Ucraina può aumentare anche nell’Europa occidentale,” sostiene Petrov.

L’ipotesi dell’adesione limitata

Negli ultimi mesi, molti analisti e politici chiedono a gran voce che l’UE proceda a un allargamento spedito, non solo per l’Ucraina ma anche per altri Paesi candidati come il Montenegro, la Moldova e l’Albania. Una speranza rinvigorita dall’Alta rappresentante dell’UE per gli affari esteri Kaja Kallas, che lo scorso novembre ha dichiarato che un ingresso di nuovi membri entro il 2030 è possibile.

Per quanto riguarda l’Ucraina, questo scenario ha preso quota durante le lente trattative di pace tra Kyiv e Mosca mediate dagli Stati Uniti. In particolare si parla di un possibile ingresso dell’Ucraina già nel 2027, come parte delle garanzie di sicurezza previste contro nuovi attacchi russi. Tuttavia, si tratterebbe di una forma di adesione limitata (o di “membership light”): l’Ucraina accederebbe sì all’UE, ma senza ricevere per il momento gli stessi diritti degli altri Stati membri, tra cui quello di veto.

“Non credo sia una prospettiva possibile”, sostiene Roman Petrov. “O parliamo di accesso completo, o di nient’altro, poiché altri format per ora non esistono. Sarebbero necessarie delle riforme dei trattati europei, ma è azzardato pensare che possano avvenire in tempi brevi”. Anche il cancelliere tedesco Friedrich Merz ha escluso la fattibilità di un’adesione light.

Nel frattempo, il presidente ucraino Zelensky ha dichiarato che l’Ucraina farà quantomeno in modo di essere tecnicamente pronta per l’adesione entro il 2027.

“Ci troviamo di fronte a una crescente tensione tra il tempo che è necessario per applicare un approccio [all’allargamento] credibile e basato sul merito e le pressioni sempre maggiori esercitate da attori esterni sui nostri paesi candidati”, ha riconosciuto la commissaria europea per l’allargamento Marta Kos a inizio febbraio 2026. “Il nostro modello di allargamento richiede tempo, stabilità e riforme graduali. Ma l’attuale contesto geopolitico è instabile e spesso coercitivo”, ha aggiunto.

Secondo Kos, i nuovi possibili modelli di adesione graduale dovrebbero comunque partire dal principio per cui “la piena adesione arriva solo dopo riforme complete”.

Motivi di prudenza

“Finché c’è la guerra l’accesso non è possibile, per diversi motivi: di sicurezza, economici, giuridici. Gli stati membri non sarebbero pronti ad accettare un paese in guerra, e quindi a essere responsabili della sua sovranità territoriale in base al principio di solidarietà previsto dall’UE. Molti parlano del modello Cipro: tuttavia, la Repubblica di Cipro è entrata nell’Unione quando i combattimenti erano fermi da decenni, con un piano di pace in atto e confini chiari”, sostiene Roman Petrov.

Nonostante tutti gli ostacoli politici, giuridici e legati alla sicurezza, l’adesione dell’Ucraina è sempre più percepita a Bruxelles come una sfida sì senza precedenti, ma una sfida che va raccolta – piuttosto che un’impossibilità assoluta.

Allo stesso tempo, durante la sua visita a Kyiv in occasione del quarto anniversario dall’inizio dell’invasione su vasta scala, Ursula von der Leyen ha mantenuto un tono prudente, evitando di sottoscrivere l’obiettivo ucraino di aderire entro il 2027 e ribadendo che l’adesione non può essere legata a scadenze predeterminate. “La mia impressione è che gli stati membri non siano pronti a indicare una data concreta”, aveva detto anche Kallas durante l’ultima Conferenza sulla sicurezza di Monaco. “C’è ancora molto lavoro da fare”.

Secondo Petrov, tra i capitoli negoziali su cui si sta lavorando quelli relativi alle relazioni esterne pongono le difficoltà minori. Invece per quanto riguarda il mercato unico, per esempio, le riforme richieste all’Ucraina potrebbero incontrare le resistenze di alcuni settori economici, in particolare quello agricolo e alimentare che sono tradizionalmente protetti dallo Stato. Il nodo principale restano però i capitoli legati allo stato di diritto e alla corruzione, dove servono interventi di lungo periodo e risultati concreti.

Molte delle riforme richieste per l’adesione all’UE, aggiunge Petrov, sono difficili da attuare in piena guerra. Per esempio, le misure relative alla connettività e alla transizione verde “non richiedono solo leggi, ma anche investimenti e capacità amministrativa”.

Il peso del contesto politico

Roman Petrov sottolinea poi due fattori politici spesso trascurati nel dibattito sull’adesione. Il primo riguarda l’evoluzione delle relazioni tra Stati Uniti e Unione europea: divergenze strategiche crescenti tra Washington e Bruxelles finirebbero inevitabilmente per riflettersi su Kyiv, attualmente alleata di entrambe. Se gli stati membri dell’UE dovessero davvero decidersi a procedere verso una difesa comune europea, a quel punto l’Ucraina, con la sua esperienza militare e il suo peso strategico, diventerebbe un partner molto ricercato.

Il secondo elemento è la necessità di una riforma interna dell’Unione. L’attuale architettura istituzionale viene considerata da molti osservatori inadatta a sostenere un allargamento su larga scala. L’ingresso simultaneo di Ucraina, Moldova e dei paesi dei Balcani occidentali richiederebbe cambiamenti profondi: dal superamento del voto all’unanimità in alcuni ambiti al rafforzamento delle politiche comuni, in particolare nel settore della difesa. Ma per riuscirci servirebbero negoziati lunghi e complessi tra gli attuali stati membri.

Senza l’accordo di tutti i Paesi UE, anche i progressi più significativi realizzati dall’Ucraina sul piano delle riforme rischiano di non bastare. Ogni parlamento nazionale dovrà poi ratificare l’adesione, e questo apre interrogativi difficili, legati alle maggioranze politiche che a quel punto ci saranno nei diversi Paesi. Anche uno stato membro fortemente filoucraino come quello dei Paesi Bassi nel 2016 assistette a un controverso referendum sul trattato di associazione UE-Ucraina, che vide il trionfo degli euroscettici. Cosa potrebbe succedere se altri Paesi dovessero indire dei referendum sull’adesione dell’Ucraina?

Per il momento, per l’Ucraina non rimane altro che continuare la tortuosa strada delle riforme, con sforzi e successi che in ogni caso sono già tangibili nonostante la guerra in corso – e sperare in un cielo sereno sopra Bruxelles e le altre capitali dei Ventisette.