Proširenje EU na Zapadni Balkan: pregovori o poljoprivredi

Nakon 2013. godine Evropska zajednička poljoprivredna politika, takozvana CAP (Common Agricultural Policy), uvešće mnogobrojne promjene kojima će se morati prilagoditi veliki dio zemalja Zapadnog Balkana. To će biti stimulans njihovoj poljoprivrednoj politici za unapređenje i modernizaciju sektora kao i za ruralni razvoj. Bez obzira na sve postoje strahovi

Uprkos mnogobrojnim izazovima te problemima koji još uvijek nisu riješeni, put ka ulasku zemalja Zapadnog Balkana u EU se sve više definiše. Svim članicama je jasno da se odžavanje jedne „enklave“ unutar Evrope može negativno odraziti kako na ekonomskom, tako i na socijalnom nivou (Spoljni odnosi Savjeta Evrope 2011).

Nije slučajnost da predsjednik Evropske komisije Barosso podsjećajući da je odgovornost da svaka zemlja članica provodi nužne reforme, često na

glašava da ujedinjenje Evrope ne može biti kompletno sve dok joj se ne priključe i zemlje Zapadnog Balkana. Ulazak Hrvatske u Evropsku uniju je zvaničan (ako referendum koji je predviđen krajem 2011. bude imao pozitivan ishod) – 28. članica - od prvog jula 2013.

Prednosti i mane: pogled na proširenje iz 2004. 

Proširenje Evrope tokom 2004. i 2007. bilo je popraćeno stvaranjem značajnog broja grupa evroskeptika, naročito među radnicima iz sektora poljoprivrede. Mišljenje poljskih poljoprivrednika u periodu koji je prethodio pripajanju bilo je negativno, bez obzira na prognoze i istraživanja koja su pokazivala znatne koristi za taj sektor. Sa približavanjem ulaska taj se stav mijenjao: od 23% pristalica u 1999, preko 38% u 2002, 66% u 2003. do 72% godinu dana poslije njenog ulaska (J.Wilkin, 2007).

Razlog takvom stavu bio je prije svega veliki umor akumuliran u jako dugom prelaznom periodu, bojazan da će biti tretirani kao akteri drugog reda unutar Evropske zajedničke poljoprivredne politike (CAP), uvođenje phasing in-a, tj. mehanizma zahvaljujući kojem bi direktna pomoć bila tek postepeno uključena, strah da će lokalno tržište i pijace biti preplavljene proizvodima iz drugih zemalja EU i nesigurnost budućnosti malih porodičnih gazdinstava.

Poslije ulaska u EU strahovi su se u velikoj mjeri pokazali neosnovani. Tržište je ostalo solidno, izvoz se povećao, porodični biznis – obiteljska gazdinstva i dalje postoje, a nekretnine nisu rasprodate stranim ulagačima. Valja dodati i činjenicu da su od samog pristupanja veliku korist imali baš poljoprivrednici putem programa SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) koja se nastavila i nakon pripajanja kroz državnu pomoć. Ta su ulaganja bila korisna za jačanje i obnavljanje sektora (J. Wilkin, 2007).

Situacija se mnogo ne razlikuje ni u zemljama Zapadnog Balkana gdje su bojazni vezane uz CAP više manje iste: budućnost malih proizvođača, bojazan od konkurencije sa drugim članicama EU, do teškoća u primjeni složenih procedura i upravnih sistema u firmama.

Postoje mnogi izazovi, ali analizirajući troškove i koristi, možemo reći da koristi najvjerojatnije ipak prevladavaju. Postepeno približavanje CAP-u omogućava mnogim zemljama da unaprijede svoju poljoprivrednu politiku; od povećanja transparentnosti u podjeli sredstava, modernizovanja sektora, te postizanja veće stabilnosti usvojenih mjera. Sve su to elementi koji doprinose stvaranju srednjoročnih do dugoročnih planova, koji su godinama nedostajali u nacionalnoj politici.

Etape u pregovorima o poljoprivredi

U okviru pristupnih pregovora, teme koje se odnose na primarni sektor su među najsloženijima i od velikog su strateškog značaja. Stoga nije slučajno što je u procesu pridruživanja Hrvatske Evropskoj uniji poglavlje poljoprivrede bilo jedno od posljednjih koje je zaključeno - 19. aprila 2011.

Pregovori u poljoprivredi predviđaju važne reforme počev od jačanja kapaciteta državne administracije, kako po pitanju kvaliteta (razvoj ljudskih resursa), tako i kvantiteta (formiranje novih institucija, provođenje neophodnih reformi u modernizaciji sektora i njegovoj pripremi na putu za CAP). Koraci koje su sve dr

žave započele u različitim periodima uključuju elementarne uslove za usklađivanje zakonodavstva sa mjerama koje karakterišu CAP (npr. direktna plaćanja, tržišne intervencije, ruralni razvoj, finansijska disciplina), kao i pregovore o pridruživanju. (E. Erjavec, 2006)
 

Tabela 1. Kalendar pregovora u poljoprivredi na osnovu prethodnih proširenja

Godina 0	Sporazumi sa Evropskom unijom o stabilizaciji i pridruživanju
Godine 1-2	Zahtjev, upitnik, AVIS (mišljenje Evropske komisije)
Godine 3-5	Početak pregovora:  - procjene: komparativne analize acquis-ja  - formalni položaj u okviru pregovora; obaveze, zahtjev za izuzeće i prelazni period
Godina 6	Završni finansijski paket:  - finansijski položaj EU i političke konsultacije o proširenju; tehnički sastanak o kvotama, ruralnom razvoju i dodatnim plaćanjima
Godine 7-8	Priprema za pristupanje

 Izvor: E. Erjavec, 2006

Koji CAP za Balkan?

U zemljama Balkana neće biti primjenjena aktuelna politika CAP-a. Poslije 2013. kada će samo Hrvatska postati članica EU, CAP će vjerovatno doživjeti brojne izmjene koje će služiti pružanju što efikasnijih odgovora za budućnost proizvodnje hrane,  prirodnih resursa i prostora. Rasprava o novom CAP-u započeta je 2010. sa ciljem da otvori diskusiju među svim akterima koji su uključeni: članice (vlade država, regionalne i lokalne administracije), Evropska komisija, Evropski parlament, stručne organizacije, industrijski sektor, akademsko društvo, civilno društvo i ruralne zajednice. (De Filippis, 2010)

Glavne teme na temelju kojih uključeni akteri formiraju svoje pozicije povezane su sa: sveukupnim troškovima (praktički potvrđeni u vezi s planom za

2007.-2013.) te sa preraspodjelom poljoprivrednog budžeta koji je trenutno vrlo nestabilan te je doveo do neravnoteže u zemljama koje su pristupile EU u periodu 2004. i 2007.; budućnost jednokratnog plaćanja - neodrživog na duži rok; ciljevi, instrumenti i korisnici potrošnje u poljoprivredi; održavanje strukture CAP-a (tržišna politika – prvi stup CAP-a i politika ruralnog razvoja - drugi stup CAP-a); pitanje kofinansiranja; budućnost politike ruralnog razvoja i finansijska kompenzacija za dobra od javnog značaja. (De Filippis, 2010)

Jedna od škakljivih tema je i preraspodjela sredstava za ruralni razvoj, a koja je do sada bila u drugom planu u odnosu na tržišnu politiku (direktna pomoć, tržišne intervencije), kao i revizija instrumenata namjenjenih rastućoj raznolikosti poljoprivrednih i ruralnih sistema proširene Evrope, a uzimajući u obzir njihov unutrašnji i održivi razvoj. (EC Agricultural and Rural Development, 2010)

Važna uloga, kako je naglašeno i od strane Evropskog komesara za poljoprivredu Dacian Cioloş-a, biće data malim porodičnih poslovima i gazdinstvim

a (usmjerenim prema samofinansiranju ili djelomičnom samofinansiranju). Iako njihov profil ne ispunjava zahtjeve Komisije u terminima konkurentnosti, oni imaju vrlo važnu ulogu u upravljanju prirodnim resursima, kao i u očuvanju životne sredine i ruralnih zajednica. (Cioloş D., 2010).

Glavni motiv za novu reformu CAP-a može se naći ne samo u novim izazovima s kojima se suočava poljoprivredni sektor i sektor ruralnog razvoja, već i u potrebi da joj se vrati vjerodostojnost u očima civilnog društva i poreskih obaveznika.

 

Tabela 2. Kalendar rasprava o zajedničkoj poljoprivrednoj politici poslije 2013.

3. mart 2010	Objavljivanje dokumenta "Evropa 2020"
12. april 2010	Početak javnih konsultacija o CAP-u
Jun 2010	Odobrenje strategije "Evropa 2020"
19. – 20. jul 2010	Evropska konferencija o budućnosti CAP-a
18. novembar 2010	Komunikacije Evropske komisije o CAP-u na putu ka 2020
Decembar 2010	Prve indikacije o Bilansu EU 2014-2020
Jul 2011	Prijedlozi zakona o budućnosti CAP-a
do decembra 2012	Odobrenje nove CAP

Izvor:  Europedirect

Izazovi i napredak na putu pridruživanja EU

S obzirom da se još uvijek ne zna sadržaj evropskog modela za poljoprivredu poslije 2013., to bi moglo ohrabriti nacionalne vlade da se udalje od pokušaja daljnjeg predlaganja mjera i strukture CAP-a bez ikakvog prilagođavanja lokalnom kontekstu.

Neosporno je, posmatrajući prije svega proširenja iz prošlosti, da postepeno uvođenje mjera  CAP-a može doprinjeti usklađivanju poljoprivrednog sektora, ali je također neosporno da mjere moraju biti prilagođene i približene lokalnim potrebama. Zapravo, u većini slučajeva, ciljevi ne mogu biti isti kao oni koje su svojevremeno imale članice Evropske unije.
Određene države, prije svega sadašnji „potencijalni kandidati“, nisu spremne da investiraju veći dio svojih sredstava u zaštitu životne sredine i ruralni razvoj, ali moraju da nastave da ulažu u sigurnost hrane, stabilizaciju tržišta, jačanje institucija i usklađivanje statistika.

Neke od njih imaju svoje specifične probleme, koji se diferenciraju i u okviru same regije, kao što je slučaj sa administrativnom podjelom Bosne i Hercegovine ili velikom nestabilnošću tržišta u Albaniji.

S obzirom da je Hrvatska uspješno završila proces pregovora, ona bi mogla biti važan oslonac susjedima; isto tako, iskustava drugih zemalja bi također mogla biti od koristi potencijanim kandidatima. Važnu ulogu mogu igrati nepostojanje jezičke/lingvističke barijere i zajednička istorija koja karakteriše taj prostor. Ove činjenice bi mogle da potpomognu razmjenu iskustava po pitanju odluka koje treba donijeti na putu prema evropskoj integraciji.

 Tabela 3. Glavni izazovi i napredak na putu ka EU. Procjena Evropske komisije.

ALB	Postoji napredak u zakonskim i institucionalnim okvirima, ali ostaju strukturni nedostaci i problemi. Podaci u katastru nisu kompjuterizovani ni kompletni. Nepouzdan i nepotpun izvor podataka trebao bi biti djelimično saniran poljoporivrednim popisom predviđenim za 2012. Ne postoji sistem organizacije zajedničkog tržišta tj. tržnih redova (CMO-Common Market Organizaton) čije je aktuelno stanje prilično nestabilno, a organizacije iz sektora su i dalje loše.  Veterinarska i fitosanitarna politika te sigurnost hrane još uvijek nisu u skladu sa  standardima Evropske unije i zbog toga je usporen proces izvoza.
BiH	Usklađivanje institucionalnih okvira i pojednostavljenje odnosa između države i entiteta ostaje ključno pitanje. Strategija i program za usklađivanje i razvoj poljoprivrede i ruralnih područja postoje, ali implementacija još uvijek nije započeta. Nadležnost je još uvijek u rukama entiteta, pri čemu nema pomaka u pravcu stvaranja Ministarstva za poljoprivredu na državnom nivou. Statistički podaci još uvijek nisu objedinjeni.  Zabilježen je napredak u okviru sigurnosti hrane te veterinarske i fitosanitarne politike. Manjak ljudskih i finansijskih resursa i neadekvatna saradnja između države i entiteta je evidentna.
HR	Poglavlje pregovora o poljoprivredi i ruralnom razvoju zaključeno je 19. aprila 2011. Potpisivanje Pristupnog ugovora predviđeno je u decembru 2011.
MK	Ojačane su administrativne sposobnosti agencije za plaćanje kao i operativnost sektora odgovornog za fondove u pretpristupnoj fazi. Konsolidovane su agencije za plaćanje u poljoprivrednom sektoru u pogledu kadrova, ali problemi i dalje postoje kada je u pitanju njihov broj.  Napredak je ostvaren u uspostavljanju poljoprivrednog informativnog sistema FADN (Farm Accountancy Data Network) i definisanju nacionalnog upravnog odbora, nove FADN aktivnosti su započete, a usklađivanje acquis-ja je praktično završeno. Započeto je usklađivanje sistema organizacije zajedničkog tržišta – tržnih redova (CMO) uključujući i posebne standarde u određenim kulturama (žitarice, riža, svježe voće, proizvodi od povrća, proizvodi životinjskog porijekla).    Dobri rezultati su postignuti u implementaciji programa IPARD započetog u decembru 2009.    Postignut je napredak u veterinarskom sektoru, dok je napredak u fitosanitarnom području i sigurnosti hrane još uvijek ograničen.
CG	Napredak u zakonodavstvu i usvajanje nacionalnog plana i programa. Neophodna su  poboljšanja u njihovom sprovođenju. Direktna plaćanja nisu u skladu sa propisima EU. Potrebno je uspostaviti poljoprivredni informativni sistem kako bi se započelo stvaranje FADN-a. Statistički izvori su još uvijek loši.  Zakonodavstvo koje se odnosi na veterinarstvo, fitosanitarno područje i sigurnost hrane je poboljšano, ali je neophodno uspostaviti integralni sistem za sigurnost hrane.  Administrativni kapaciteti Ministarstva za poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu su se poboljšali u ograničenoj mjeri. Neophodno je potencirati njihove kapacitete zbog priprema za IPARD.
KOS	Djelimično poboljšanje zakonodavstva kako u poljoprivredi, tako i u sektoru sigurnosti hrane.  Nedovoljne sposobnosti za vođenje politike. Usaglašavanje acquis –ja je u početnoj fazi i zadržalo se na planskom nivou. Slabi administrativni kapaciteti po pitanju zaposlenog kadra, nadležnosti i upravljanja ljudskim resursima.
SRB	U sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja, usaglašavanje sa acquis-jem se nastavlja usvajanjem važnih zakona. Oformljena je Agencija za plaćanje u poljoprivredi koja bi trebala da služi kao agencija za program IPARD. Akcijski plan za programiranje IPARD-a jer razvijen. Unutar ruralne nacionalne mreže stvorena su dva nova regionalna centra, kojih je sada ukupno 16 na nacionalnom nivou.  Ograničen napredak u oblasti sigurnosti hrane. Ostvaren je napredak u vetrinarskom i fitosanitarnom sektoru, kao i na nivou jačanja laboratorija za kontrolu prehrambenih lanaca.

Source: EC, Country Progress Reports, 2010.