Se l’impatto economico della normalizzazione dei rapporti tra Serbia e Kosovo ha un forte potenziale positivo per entrambi i Paesi, perché la questione dei benefici per il commercio, per le imprese e per i cittadini è tanto trascurata nel dibattito pubblico?

“Gli incentivi economici sono reali, ma nessuna delle élite politiche li ha utilizzati come argomento nei confronti delle proprie società, presumibilmente perché farlo equivarrebbe ad ammettere che la normalizzazione porta benefici piuttosto che semplici concessioni”, è l’avvertimento di Bojana Selaković, coordinatrice della National Convention on the European Union (EU Konvent), piattaforma di consultazione e cooperazione nata per includere la società civile nei processi di negoziazione e adesione all’Ue dei Paesi candidati.

In un’intervista per OBC Transeuropa, Selaković ha analizzato i risultati del paper (in via di pubblicazione) sul rafforzamento delle relazioni tra Kosovo e Serbia attraverso la cooperazione economica, mettendo in guardia dalle carenze del processo di normalizzazione politico, che hanno portato a pesanti ripercussioni sull’economia e la società civile di entrambi i Paesi.

“Ciò che finora è mancato è uno sforzo serio per presentare questi argomenti economici ai cittadini come motivo per la normalizzazione”, dal momento in cui l’intero dialogo condotto finora “è stato poco trasparente e senza alcun coinvolgimento delle imprese, delle comunità locali o dell’opinione pubblica in generale”.

Dal punto di vista della Serbia, quali possono essere i principali incentivi economici per perseguire una più stretta cooperazione economica con il Kosovo?

Le discussioni sugli incentivi economici per la normalizzazione tendono a limitarsi a cifre astratte relative alla crescita del PIL o agli investimenti che “potrebbero” concretizzarsi.

Un incentivo più tangibile è l’eliminazione dei costi quotidiani generati dallo status irrisolto: barriere non tariffarie, duplicazione delle procedure doganali, l’impossibilità di riconoscere reciprocamente standard e certificazioni e l’incertezza giuridica sistemica che grava sulle aziende che operano oltre la linea amministrativa.

Non si tratta di un guadagno astratto, ma di un costo concreto già sostenuto da trasportatori, agricoltori e piccole e medie imprese nella Serbia meridionale.

C’è un secondo incentivo, probabilmente ancora più importante. I mercati regionali possono funzionare a pieno regime solo se tutti i partecipanti hanno uno status chiaro.

La Serbia ha interesse a diventare un polo logistico e produttivo regionale, ma tale polo perde valore se una parte della regione rimane sistematicamente esclusa da esso a causa di questioni irrisolte.

In un clima in cui il passato bellico è tornato nuovamente al centro del dibattito pubblico – in Serbia a causa dei funerali di Stato di Ratko Mladić, in Kosovo a causa del verdetto contro i leader dell’UÇK – è improbabile che le argomentazioni economiche a favore della cooperazione riescano a farsi strada in cima all’agenda di entrambe le parti.

La Serbia svolge un ruolo importante nel commercio regionale e nelle catene del valore. Una maggiore integrazione economica con il Kosovo potrebbe rafforzare questa posizione, oppure potrebbe generare nuovi costi per le imprese serbe?

Entrambi gli scenari sono possibili, e ciò non costituisce una contraddizione: dipende da chi stabilisce i termini dell’integrazione.

Se la cooperazione economica si fondasse su regole reciproche e trasparenti, la Serbia potrebbe rafforzare la propria posizione come centro logistico e produttivo regionale.

Se, tuttavia, la cooperazione si sviluppa in condizioni in cui le relazioni politiche rimangono instabili e soggette a misure unilaterali – come divieti di importazione, blocchi, improvvisi cambiamenti normativi – allora le imprese di entrambe le parti si trovano ad affrontare un rischio di natura politica piuttosto che economica, un rischio che in genere si traduce in costi più elevati per assicurazioni, credito e logistica.

Tale rischio politico è oggi maggiore rispetto all’inizio del processo di normalizzazione, non minore.

La crisi politica in Serbia e la prolungata situazione di stallo istituzionale in Kosovo, unite al calo di interesse da parte dell’Ue e di altri attori internazionali nella regione a fronte di mutevoli priorità geopolitiche, hanno reso le relazioni tra le due società effettivamente meno normali di quanto non fossero più di un decennio fa, quando ebbe inizio il dialogo.

In tali condizioni, qualsiasi argomentazione – per quanto economicamente razionale – diventa un facile bersaglio di attacchi interni che la bollano come “tradimento”.

Le aziende serbe che attualmente operano nella “zona grigia” dello status del Kosovo hanno interesse a che tale status venga chiarito. Perché è l’incertezza, e non la cooperazione in sé, a costituire oggi il costo maggiore, e tale incertezza è ora ulteriormente amplificata dal crescente nazionalismo da entrambe le parti.

Legami economici più stretti tra Kosovo e Serbia potrebbero rendere l’intera regione più competitiva a livello internazionale, in particolare nell’attrarre investimenti esteri?

I confronti con l’Europa centrale e orientale sono spesso inquadrati in modo errato, come una gara misurata in termini di velocità o dimensioni del mercato. Questa non è la base giusta per il confronto.

Paesi come la Polonia, la Romania e gli Stati baltici hanno attirato capitali stranieri principalmente perché l’adesione all’Ue li ha resi parte di un unico spazio giuridico e normativo: gli investitori sapevano che si applicavano le stesse regole, gli stessi tribunali e lo stesso sistema di tutela contrattuale presenti nel resto dell’Unione.

I Balcani occidentali non godono di questo vantaggio e non ne disporranno finché non entreranno a far parte dell’Ue. Ciò che la regione può realisticamente offrire oggi è qualcosa di diverso: funzionare, come minimo, come un mercato unico e prevedibile tra i propri membri, anche prima dell’adesione a pieno titolo.

È proprio qui che risiede il nesso diretto con le relazioni tra Kosovo e Serbia.

Se gli investitori devono tenere conto di valichi di frontiera che possono essere bloccati, di procedure doganali duplicate e di incertezze giuridiche derivanti dallo status irrisolto, allora i Balcani occidentali non offrono né la rapidità dell’Europa centrale né la prevedibilità che potrebbero garantire in quanto piccola regione interconnessa.

La regione non compete con l’Europa centrale e orientale come singole economie, ma dovrebbe competere come un insieme integrato, ed è proprio quella coesione che le relazioni irrisolte tra Belgrado e Pristina ostacolano.

Una più stretta cooperazione economica tra il Kosovo e la Serbia potrebbe cambiare questa percezione, ma solo se accompagnata da progressi visibili in materia di Stato di diritto e stabilità istituzionale in entrambi i Paesi. La situazione attuale, invece, sta andando nella direzione opposta.

Quali meccanismi o condizioni politiche sarebbero necessari per garantire che i futuri accordi tra i due Paesi vengano effettivamente attuati?

Questa è, a mio avviso, la questione centrale, perché la storia del dialogo tra Belgrado e Pristina è soprattutto una storia di accordi firmati ma non attuati.

Parte del problema risiede nella struttura stessa del processo. Il dialogo è stato condotto, sin dall’inizio, in modo non trasparente, senza che l’opinione pubblica potesse conoscere i suoi contenuti, e quasi esclusivamente attraverso ristrette cerchie di élite politiche di entrambe le parti.

Quando i cittadini, le imprese e la società civile non hanno alcuna visione d’insieme di ciò che è stato concordato o del perché, non hanno alcun motivo di fidarsi dell’attuazione né alcun meccanismo per esigerla. Si tratta, in definitiva, di un’occasione persa.

Un dialogo che avrebbe potuto costruire fiducia sociale è invece rimasto un processo chiuso tra i leader, ed è proprio per questo che è stato così facilmente compromesso ogni volta che il clima politico si è inasprito.

Per evitare di ripetere questo schema, sono necessari almeno tre elementi: un meccanismo indipendente di monitoraggio dell’attuazione con scadenze chiare e indicatori misurabili; un collegamento diretto tra l’attuazione e l’avanzamento nelle fasi dell’adesione all’Ue, in modo che i ritardi comportino un costo reale e non solo dichiarativo; e un coinvolgimento autentico delle imprese, delle comunità locali e della società civile nel monitoraggio, perché sono loro i primi a risentirne quando un accordo esiste sulla carta ma non nella pratica.

Senza trasparenza e inclusività nel processo negoziale stesso, nessun meccanismo di attuazione avrà la legittimità necessaria per sopravvivere a un cambio di governo o a pressioni politiche.

Se la normalizzazione economica dovesse progredire in modo sostanziale, la Serbia e il Kosovo dovrebbero considerarla principalmente come un processo economico bilaterale o come parte di una strategia più ampia volta a integrare più profondamente i Balcani occidentali nell’economia europea?

Si tratta di un falso dilemma. La normalizzazione economica tra il Kosovo e la Serbia non può essere un processo puramente bilaterale, dal momento in cui si svolge nell’ambito di iniziative regionali – Cefta, Mercato regionale comune, Processo di Berlino – che già collegano entrambe le economie al resto della regione.

L’obiettivo finale della regione deve rimanere l’integrazione nell’Ue, non come astratta formula geopolitica, ma come quadro concreto che dia direzione e ritmo ai passi bilaterali. Senza tale quadro, ogni concessione bilaterale degenera facilmente in uno scambio di capitale politico piuttosto che in un passo verso un mercato regionale funzionante.

Allo stesso tempo, occorre essere realistici riguardo al momento che stiamo vivendo. Le attuali crisi politiche sia in Serbia che in Kosovo stanno bloccando quasi ogni processo, sia bilaterale che regionale.

In tali condizioni, insistere affinché la normalizzazione sia vista esclusivamente attraverso la lente di una “strategia europea più ampia” può anche fungere da pretesto per evitare problemi bilaterali concreti – dogane, standard, infrastrutture – che possono e devono essere affrontati indipendentemente dall’attuale clima politico.

L’approccio realistico consiste nel considerare le misure bilaterali come un banco di prova per la funzionalità dell’integrazione regionale più ampia.

Se il Kosovo e la Serbia, anche in mezzo alla crisi, non riescono a risolvere tra loro questioni concrete, è difficile credere che la regione nel suo complesso possa funzionare come un mercato integrato all’interno dell’Ue.

Questo momento funge da monito: la normalizzazione non deve essere ostaggio dell’attuale clima politico né a Belgrado né a Pristina. Se lo fosse, la regione rimarrebbe ostaggio di ogni crisi futura, anziché costruire qualcosa in grado di sopravvivere a una di esse.