Nei corridoi di Bruxelles, quando si parla di allargamento dell’Unione europea, da tempo ormai la parola associata al Montenegro è “frontrunner“. Il piccolo Paese adriatico dalla storia travagliata, si dice sia il più avanti tra i candidati all’ingresso nel club a dodici stelle. L’obiettivo dichiarato dal primo ministro Milojko Spajić è diventare il 28esimo Stato membro entro il 2028.

Lo slogan “28 by 28” è diventato l’imperativo categorico per Podgorica, che oltre ad averci dedicato un sito web l’ha pure fatto incidere sulla fusoliera di un velivolo della flotta di Air Montenegro, la compagnia aerea di bandiera. Per riuscire nell’impresa, l’esecutivo si è fissato una tabella di marcia ambiziosa: chiudere tutti i capitoli negoziali entro fine anno e completare il processo di ratifica tra il 2027 e il 2028 (oltre al Montenegro, devono dare il via libera anche tutti i Ventisette).

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L’ottimismo di Bruxelles

Non esattamente una passeggiata. Ciò nonostante, Bruxelles ostenta un cauto ottimismo. Fonti della Delegazione UE a Podgorica raggiunte da OBCT elogiano gli “sforzi titanici” compiuti dal Paese balcanico, sottolineando che, al ritmo attuale, l’orizzonte del 2028 o 2029 potrebbe essere verosimile. Sulla carta, i progressi sono innegabili: da quando ha avviato i negoziati, nel 2012, il Montenegro ha chiuso provvisoriamente 14 capitoli sui 33 totali in cui è suddiviso l’acquis comunitario, e ben 11 dal 2023. Podgorica è l’unica delle cancellerie regionali ad aver ricevuto (a giugno 2024) una valutazione positiva nell’IBAR, acronimo di Interim benchmark assessment report, una sorta di pagella di metà percorso.

L’inaugurazione formale, la settimana scorsa, del Working Party incaricato di redigere il trattato d’adesione – un organismo composto da rappresentanti di Commissione europea, Stati membri e Montenegro – rappresenta un passaggio che, per quanto simbolico (le sue attività entreranno nel vivo solo quando i negoziati volgeranno al termine), conferma che ci si sta preparando alla volata finale. Il governo promette uno sprint estivo, mirando a chiudere almeno una decina di capitoli entro l’autunno.

Tuttavia, notano le fonti comunitarie, i capitoli chiusi fin qui sono quelli “facili”. Il difficile comincia ora. I negoziati sarebbero a buon punto, soprattutto, sui capitoli 2 (Libera circolazione dei lavoratori) e 8 (Concorrenza). Tra quelli più ostici, invece, spiccano il 27 (Ambiente e cambiamento climatico), il 23 (Magistratura e diritti fondamentali) e il 24 (Giustizia, libertà e sicurezza). Il primo di questi è particolarmente esigente, tra gli sforzi amministrativi e i costi economici necessari per allineare la legislazione nazionale agli standard comunitari. Dalla raccolta differenziata alle discariche illegali, dalla gestione delle acque alla decarbonizzazione dell’economia, la lista dei grattacapi per Podgorica è lunga.

Il 23 e 24, d’altro canto, costituiscono le colonne portanti dei cosiddetti “fondamentali”: i primi capitoli ad essere aperti e gli ultimi a venir chiusi, vera chiave di volta per determinare l’ingresso o l’esclusione di un candidato. Comprendono giustizia, indipendenza della magistratura, Stato di diritto, contrasto alla corruzione e tutela dei diritti fondamentali. Se sul piano legislativo si registrano “grandi progressi”, ragionano dalla Delegazione UE, su quello amministrativo va rilevata la “cronica carenza di risorse” che affligge soprattutto la magistratura, nonostante i recenti miglioramenti.

Altri problemi potrebbero emergere anche dalle recenti modifiche alla legislazione nazionale sulla sicurezza, catalizzatrici di intensi dibattiti circa i rischi di un più stretto controllo politico sulla polizia nonché per presunte incompatibilità con le regole comunitarie sulla protezione dei dati personali. Le norme in questione rimangono al momento in un limbo tra la Skupština (il Parlamento monocamerale montenegrino) e il presidente, che si è rifiutato di promulgarle.

C’è poi la questione dei controversi accordi stipulati negli ultimi anni con gli Emirati Arabi Uniti. Uno, attualmente incagliato alla Corte costituzionale per accertamenti su presunti vizi procedurali, riguarda edilizia e turismo. L’altro, ancora più oscuro, mira ad ampliare la cooperazione energetica tra Podgorica e Abu Dhabi. Non si possono escludere criticità in materia di appalti pubblici e libera concorrenza, concedono le fonti comunitarie da noi consultate, ma nessuno vuole fasciarsi la testa prima di essersela rotta. Quando (e se) entreranno in vigore, Bruxelles analizzerà i testi e farà le sue valutazioni, ci spiegano.

Riforme cosmetiche?

Ma non è sempre tutto oro quel che luccica. La vera sfida rimane quella di trasformare le riforme in cambiamento concreto. Per la società civile, il tallone d’Achille dietro la facciata dei progressi tecnici riguarda la reale implementazione della legislazione adottata in fretta e furia negli ultimi anni (con picchi di una cinquantina di atti legislativi al giorno a inizio 2026). Nel mirino ci sono soprattutto i capitoli 23 e 24.

“Il quadro normativo del Montenegro è già sostanzialmente allineato all’acquis, ma esiste ancora un ampio divario tra quanto prescritto dalle leggi e la realtà oggettiva”, spiega a OBCT Nikoleta Đukanović, docente all’Università di Donja Gorica. In questa fase, osserva, “non c’è bisogno di ulteriori leggi ma di una pratica istituzionale coerente” con le norme già codificate.

Tra le altre cose, precisa, questo significa “produrre risultati tangibili nelle indagini sulla corruzione ad alto livello, rafforzare l’indipendenza della magistratura e liberare le istituzioni dall’influenza politica”. Secondo lei, le priorità dovrebbero essere: “riforma elettorale, rafforzamento delle capacità istituzionali e tutela dei diritti fondamentali, come ad esempio quelli della comunità LGBTQ+”, esistenti più in teoria che in pratica.

Anche per Daliborka Uljarević, direttrice dell’ong Centre for Civic Education (CCE), il nodo cruciale è la serietà nel processo di riforma. “Le autorità spingono per portare avanti i negoziati a livello tecnico, ma poi le riforme cruciali, quelle che cambiano sostanzialmente il funzionamento dello Stato, rimangono lettera morta”, denuncia. E chiosa: “Sanno bene che se le realizzassero perderebbero il proprio monopolio sul potere”.

Il tema più ampio, sostiene, è che “i valori liberal-democratici europei non sono ancora pienamente radicati nella nostra cultura politica”. “Il rispetto per gli standard democratici, pur ribadito a parole, non trova riscontro nelle azioni della classe dirigente”, lamenta, constatando che “spesso tali standard vengono percepiti più come dei requisiti tecnici imposti da Bruxelles che non come una necessità dello stesso Montenegro”. “Molti politici interpretano lo Stato di diritto non come una garanzia per tutti ma piuttosto come il proprio diritto a governare”, aggiunge.

Eppure, su questo manca un’azione forte da parte europea. “L’UE finge di non vedere i problemi perché ha bisogno di mostrare – all’interno e all’esterno dei propri confini – che l’allargamento è ancora una storia di successo”, riconosce Uljarević, ammettendo che “il Montenegro è sicuramente il più facile da integrare” tra i candidati all’adesione. Del resto, Podgorica ha innegabilmente beneficiato di una congiuntura geopolitica favorevole, che l’ha fatta accelerare nell’avvicinamento all’Unione.

Tuttavia, ammonisce la direttrice del CCE, “così aumenta il rischio che lo slancio politico finisca per mettere in secondo piano i deficit democratici e le debolezze strutturali del Paese”. In effetti, è percezione diffusa che la Commissione abbia fretta di tagliare il traguardo, magari chiudendo un occhio sulle eventuali lacune. Alcuni osservatori denunciano gravi superficialità nella conduzione dei negoziati, coi funzionari europei che dirigono la pubblica amministrazione montenegrina come una marionetta.

Nel complesso, rileva la professoressa Đukanović, a differenza dei precedenti allargamenti “l’UE ha perso il proprio potere trasformativo nei confronti dei Paesi candidati, quella capacità di generare cambiamenti positivi nella società, nell’economia e nelle strutture politico-istituzionali nazionali”. “Se Bruxelles accetta compromessi al ribasso sulle riforme, condonando di fatto gli sviluppi antidemocratici in Montenegro, la credibilità di entrambe le parti ne esce scalfita”, riflette la docente.