Le istituzioni dell’Unione europea hanno fatto qualcosa di mai visto prima. Per aggirare il veto ungherese all’avvio dei negoziati dell’Ucraina – che legano anche la Moldova – hanno fatto partire i lavori su tutti i capitoli negoziali in modo informale.

Non si tratta del processo di adesione vero e proprio, dal momento in cui manca il via libera all’unanimità dei 27 Paesi membri, ma una spinta sul piano tecnico per iniziare a lavorare sugli stessi dossier su cui si dovrebbero concentrare gli sforzi durante i negoziati formali.

In altre parole, una volta che il veto ungherese sarà sciolto, si potrà procedere in modo più spedito anche a livello formale – aprendo i sei cluster negoziali, con la successiva chiusura capitolo per capitolo – sulla base di fondamenta già messe a terra con colloqui e screening informali attualmente in corso.

La decisione, tuttavia, non arriva senza punti interrogativi, soprattutto se la si compara con il trattamento riservato negli anni ad altri candidati nei Balcani occidentali.

Come spiega Filipa Cvetanova, ricercatrice presso l’Università di Leida (Paesi Bassi), in un’intervista per OBCT, “il trattamento preferenziale riservato a Ucraina e Moldova mina il processo basato sul merito. Non che non meritino sostegno, certamente, ma tutto questo dimostra che il valore strategico ha sempre influenzato il ritmo e il trattamento dei candidati”.

Il caso dei negoziati informali con Ucraina e Moldova “rende difficile continuare a fingere il contrario”, mentre i Balcani occidentali hanno per anni subito veti senza la possibilità di superarli almeno in modo informale.

“Per candidati come la Macedonia del Nord, per esempio, il processo di adesione sembra non finire mai e ha lasciato cicatrici nella fiducia dell’opinione pubblica verso l’UE”, avverte Cvetanova, parlando di “un problema di credibilità”.

Il ricorso ai negoziati informali per Ucraina e Moldova potrebbe costituire un precedente applicabile anche ad altri candidati? O si tratta solo di un’eccezione geopolitica?

La stessa commissaria [per l’Allargamento, ndr] Marta Kos ha confermato che questa decisione è stata presa per evitare di perdere tempo mentre il veto formale dell’Ungheria rimane in vigore. Il lavoro tecnico, dunque, prosegue anche in assenza di un’approvazione politica formale.

È il cambiamento della realtà politica dell’Europa orientale ad aver attivato questo approccio. Direi che si tratta di un’eccezionalità geopolitica piuttosto che di qualcosa che può essere facilmente replicato.

L’Unione disponeva di questi strumenti da anni, ma è sempre mancata la volontà politica di utilizzarli per i candidati dei Balcani occidentali, in particolare nel caso della Macedonia del Nord prima con il veto greco e poi con quello bulgaro.

L’assenza di volontà politica è, di per sé, una scelta politica dell’UE.

Tuttavia, se guardiamo al caso della Macedonia del Nord, ora non si può più applicare lo stesso schema.

La differenza principale è che l’Ucraina e la Moldova non hanno accettato un quadro negoziale concepito per placare l’Ungheria. Al contrario, la Macedonia del Nord è vincolata da un quadro che è il prodotto del veto bulgaro, che richiede modifiche costituzionali molto impopolari a livello interno.

Anche se l’UE volesse estendere questo approccio informale alla Macedonia del Nord, opererebbe comunque all’interno di un quadro già plasmato da una disputa bilaterale che delegittima l’intero processo negoziale.

In che modo l’aggiramento del veto ungherese sull’Ucraina rischia di minare la credibilità del processo di allargamento basato sul merito?

È proprio la disponibilità dell’Unione europea a trovare soluzioni alternative per l’Ucraina e la Moldova a rendere innegabile che questi strumenti istituzionali siano sempre esistiti.

Tutto ciò rappresenta un’ammissione enorme per un’Unione che si presenta come ‘basata sul merito’ e guidata da regole certe. Perché non tutti i veti sono uguali.

Ci sono stati altri veti contro l’Albania e la Macedonia del Nord, oltre a quello greco e a quello bulgaro. I veti imposti all’inizio da Francia, Paesi Bassi e Danimarca [nel 2019, ndr] erano legati principalmente ai criteri di Copenaghen e alle preoccupazioni relative allo Stato di diritto, alla corruzione, alle reti criminali e al funzionamento democratico in generale.

Questo tipo di veti è accettabile perché è sostanzialmente connesso al quadro di adesione e si basa sui rischi per il funzionamento complessivo dell’UE.

Al contrario, quando si permette che le rivendicazioni storiche bilaterali si mascherino da condizioni per le riforme, l’intero quadro negoziale può essere corrotto dall’interno. L’abuso dei veti può distruggere gli incentivi alle riforme per un Paese candidato.

Quando la Macedonia del Nord ha cambiato nome, è stato un enorme sacrificio politico interno, eppure un altro veto è seguito nel giro di un anno.

Quando poi il governo di Skopje ha chiesto alle istituzioni dell’UE di garantire che, se avesse proceduto con le modifiche costituzionali richieste dalla Bulgaria, il percorso di adesione non sarebbe stato nuovamente bloccato, la risposta di Bruxelles è stata che non lo potevano promettere.

Non possono però esserci concessioni politiche irreversibili senza una garanzia di ricompensa, altrimenti un quadro di adesione credibile non può funzionare.

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Cosa potrebbe succedere al processo di adesione se i negoziati informali diventassero la norma?

Se dovessero diventare la norma solo per i candidati più favoriti dal punto di vista geopolitico – mentre per gli altri rimangono i blocchi formali – l’Unione europea avrebbe di fatto creato nella pratica un sistema di allargamento a due velocità.

Questo tipo di approccio sarebbe molto difficile da invertire e potrebbe danneggiare ulteriormente la credibilità della condizionalità sulle riforme.

Ai Paesi candidati serve fiducia nel processo negoziale.

Se l’Ucraina progredisce in modo informale mentre la Macedonia del Nord rimane bloccata – nonostante soddisfi questi requisiti formali – tutti i candidati cominceranno a valutare se l’adesione all’Unione sia effettivamente realizzabile o meno.

Un deficit di fiducia indebolirebbe la capacità dell’UE di utilizzare l’allargamento come strumento di politica estera trasformativo che spesso sostiene di essere.

La priorità data all’urgenza geopolitica rischia di trasformare l’adesione all’UE da un processo basato su regole a uno strumento strategico?

L’urgenza geopolitica è una questione reale, perché l’invasione russa dell’Ucraina ha ridefinito l’intero quadro di sicurezza dell’integrazione europea.

Tuttavia, le asimmetrie procedurali hanno un prezzo che viene pagato dai candidati che attendono da molto tempo, attuando riforme significative e ricevendo molto meno in cambio.

Se l’allargamento dovesse stratificarsi in base al valore geopolitico che un Paese può apportare, potrebbero verificarsi diversi scenari.

Quali?

In primo luogo, i governi dei Balcani occidentali potrebbero trovarsi ad affrontare un problema politico interno quando chiederanno ai cittadini di accettare riforme dolorose, mentre il fattore determinante per il processo di adesione è legato al bisogno – o meno – dell’UE di quel Paese dal punto di vista strategico.

In secondo luogo, questo approccio potrebbe fare il gioco degli attori autoritari e rafforzare la loro narrativa. Se l’Unione europea non si preoccupasse veramente delle riforme, ma solo della posizione geografica e dell’importanza strategica, l’incentivo alle riforme si indebolirebbe in modo forse determinante.

Infine, tutto questo indebolirebbe la condizionalità sulle riforme come strumento politico dell’UE, perché può funzionare solo se i candidati ritengono che la loro conformità venga ricompensata.

E dunque cosa dovrebbero fare le istituzioni europee?

L’UE può scegliere di essere onesta sul fatto che l’allargamento è stato in parte uno strumento strategico e ristrutturare il quadro di conseguenza.

In questo modo potrebbe anche affrontare il problema dell’abuso del veto per tutti i candidati, non solo per quelli a cui viene data priorità in modo selettivo.

Oppure può impegnarsi sinceramente a garantire una condizionalità più coerente e trovare la volontà politica di proteggerla anche quando sorgono controversie bilaterali.

Ciò che non può fare è affermare di condurre un processo basato sul merito mentre agisce principalmente sulla base di una logica strategica e dell’urgenza geopolitica.

Alcuni Paesi candidati stanno già pagando il prezzo del divario tra la pretesa di un processo basato sul merito e la realtà delle esigenze geopolitiche.