Mentre i negoziati per l’adesione di nuovi membri all’Unione europea sembrano aver riacquistato nuovo slancio negli ultimi mesi, non è ancora chiaro quale direzione stia prendendo il processo di allargamento.

Molte questioni rimangono irrisolte e sono troppe le incertezze interne ed esterne per capire se e come l’Unione si espanderà per includere nuovi membri in futuro.

Per orientarsi, si può utilizzare un report pubblicato dall’Egmont Institute e da Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) Europe, che delinea quattro scenari per il futuro dell’allargamento dell’UE.

“La credibilità del processo dipenderà in larga misura dai suoi risultati”, spiega Maria Gargano, ricercatrice dell’Egmont Institute e co-autrice del rapporto, illustrando a OBCT i quattro scenari identificati.

Il primo è “l’allargamento dinamico”, in cui un forte consenso tra gli Stati membri guida un processo di adesione a doppio binario: la piena adesione viene concessa a Montenegro e Albania, mentre Moldova e Ucraina vengono inclusi secondo la logica dell’integrazione graduale.

Questo approccio consente all’Unione di ammettere nuovi membri senza compromettere la propria funzionalità istituzionale.

Il secondo è “l’integrazione cauta”, dove le opinioni divergenti tra gli Stati membri riducono la politica di allargamento al minimo comune denominatore, cioè il riconoscimento che il processo debba proseguire in qualche modo.

Come caso eccezionale, solo il Montenegro riesce ad aderire, soddisfacendo in modo diverso sia gli scettici dell’allargamento sia i pragmatici. L’urgenza geopolitica è riconosciuta solo in linea di principio, ma nella pratica il processo rimane graduale, incrementale e basato sul merito.

Il terzo è “l’adesione differenziata”, secondo cui le considerazioni geopolitiche diventano il motore dominante e l’Unione si allontana dalla scelta binaria tra “adesione” e “non adesione” per orientarsi verso cerchi concentrici di integrazione: l’integrazione politica e di sicurezza viene prima di tutto, creando un legame istituzionale prima che i candidati completino le riforme in tutti i settori politici, pur mantenendo una rigorosa condizionalità post-adesione.

La necessità di ancorare i Paesi dell’Europa orientale e quelli dei Balcani occidentali nel perimetro di sicurezza europeo rende possibile un compromesso tra gli Stati membri.

Il quarto è quello di un “allargamento congelato”. Il nome dice tutto: lo scetticismo interno negli Stati membri e gli scarsi progressi nelle riforme nei Paesi candidati portano a un congelamento di fatto del processo. Persino le garanzie incluse nel Trattato di adesione del Montenegro non sono considerate sufficienti, e le 27 capitali non riescono a trovare un accordo sulla sua ratifica.

Tutto questo genera profonda insoddisfazione e finisce per ritorcersi contro l’Unione, perché la prospettiva di una “cerchia di amici” viene sostituita da un vicinato più scettico e sempre più suscettibile all’influenza economica e politica di Russia e Cina.

Come siete arrivati alla definizione di questi quattro scenari?

Abbiamo usato l’Intuitive Logic Scenario Planning, un approccio che cerca di captare soprattutto l’incertezza – quindi non creare degli scenari possibili al 100 per cento – , ma di individuare gli elementi di incertezza più significativi.

In aggiunta c’è stata l’identificazione di fattori chiave cruciali. Il più importante per la definizione di questi quattro scenari è l’andamento e l’esito della guerra in Ucraina.

Ciò che è emerso dalla discussione è stato il bisogno di dividere tra logiche di integrazione che abbiano una condizionalità pre-accesso o post-accesso.

Il primo e il quarto scenario sono, rispettivamente, quello leggermente più ottimistico e quello leggermente più pessimistico.

I due scenari centrali differiscono solo in modo sottile, ma entrambi sembrano essere i più probabili, anche se potrebbero essere possibili combinazioni di elementi di ciascuno di essi.

Il periodo temporale considerato arriva fino alla fine del ciclo istituzione corrente, quindi al 2029.

Quello che abbiamo considerato e dato quasi per certo è l’accesso del Montenegro. Per il resto, sono più dei ragionamenti di sviluppi possibili, non scenari completi e reali in tutto e per tutto. Perché, da qui al 2029, non credo si possa parlare di molteplici adesioni.

Quali politiche dell’Ue saranno messe maggiormente sotto pressione dall’allargamento e quali scenari potrebbero rispondere meglio alle preoccupazioni di cittadini, imprese e governi?

Bisogna fare molta attenzione alle argomentazioni che stanno dietro al grido d’allarme in generale su questo tema, perché poi viene spesso utilizzato in modo strumentale contro alcune discussioni più propositive rispetto all’allargamento, in particolare sulla Politica agricola comune (PAC) e l’Ucraina.

Nel nostro studio, il secondo e il terzo scenario presentano logiche più caute, che permettono l’integrazione graduale o un’integrazione per cerchi, creando cuscinetti sui quali gli Stati membri possono agire rispetto ai loro interessi.

Come si può capire, mentre i negoziati proseguono, verso quale scenario l’UE si sta indirizzando?

Sicuramente l’esito o la possibilità di un accordo per mettere fine alla guerra in Ucraina.

Questo è un punto dal quale non si può prescindere, perché quasi sicuramente qualsiasi accordo presenterà una richiesta di definizione del rapporto tra l’Unione europea e l’Ucraina. In altre parole, metterà il Consiglio europeo davanti a una scelta, nonostante la decisione sarà presa in un’altra sede.

Molte questioni interne vanno anche considerate come fattori chiave, sia nei candidati – quando c’è un cambio di governo, se l’agenda politica è più o meno pro-europea e più o meno dinamica, e se potenziali dispute bilaterali possono diventare calde ed estremamente rilevanti – sia negli Stati membri.

Uno su tutti, l’esito delle elezioni in Francia nel 2027, ma non necessariamente se prende il potere l’estrema destra. Non credo che ci sia un collegamento diretto tra una vittoria del Rassemblement National e il blocco totale del processo di allargamento, perché questo potrebbe succedere anche con altri attori politici.

Abbiamo anche deciso di inserire dei cosiddetti “cigni neri” [eventi rari, imprevedibili e di impatto straordinario, ndr], come il cambio di governo in Serbia.

Non che il percorso della Serbia con uno status quo andrebbe a bloccarsi completamente, ma un cambio di rotta politica potrebbe dare un’energia e un dinamismo a un attore molto importante dell’allargamento, soprattutto per il gruppo dei Balcani occidentali.

Come si può evitare che l’urgenza strategica dell’allargamento finisca per indebolire il principio del merito, compromettendo la credibilità del processo di adesione?

Il discorso binario tra merito e urgenza geopolitica è alla base sia del secondo sia del terzo scenario, e poi ha esiti diversi.

Bisogna inquadrare la narrativa che l’Unione fa di questi due concetti.

Si può continuare ad avere un processo uguale a quello attuale, pur tenendo la logica dell’urgenza geopolitica. Cioè fare tutto il possibile alla velocità massima possibile, ma senza che il cambio di passo implichi un cambio di metodo.

Un fattore interessante da evidenziare è che la risoluzione della guerra in Ucraina è ambivalente, perché potrebbe anche influire sull’urgenza geopolitica che si risente. Cioè, per paradosso, potrebbe avvertirsi meno urgenza alle porte dell’Unione una volta cessata la guerra.

Non è qualcosa di auspicabile o di cui si parla troppo liberamente, ma rimane un’opzione possibile.

La credibilità del processo in sé dipenderà molto dall’esito del processo non dei singoli Paesi ma in generale, sia per i candidati sia per gli attuali Stati membri. Anche negli allargamenti passati l’apertura e la chiusura dei vari capitoli negoziali hanno subito molte pressioni politiche.