Le contestazioni erano arrivate già all’indomani della proposta della Commissione europea per il Quadro finanziario pluriennale 2028-2034, con la conferma dei timori sul possibile accentramento della politica di coesione.

Quanto accaduto nei mesi successivi ne è stato una diretta conseguenza, tra minacce del Parlamento europeo, lettere della presidente della Commissione Ursula von der Leyen a cercare di distendere gli animi, e lunghe ombre su cosa diventerà infine uno dei pilastri fondamentali del budget dell’UE.

Quando i negoziati sono ancora alle battute iniziali, al centro della questione c’è la vera rivoluzione del prossimo bilancio pluriennale, voluta proprio dalla presidente von der Leyen per ricalcare la gestione della politica di coesione sul modello del Dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF) post-Covid: i Piani di partenariato nazionali e regionali.

Il pomo della discordia

Secondo la proposta della Commissione, nel prossimo periodo di bilancio i fondi della politica di coesione saranno accorpati nello stesso paniere di quelli della politica agricola comune (PAC), della politica sociale, della politica per la pesca, e della migrazione, gestione delle frontiere e sicurezza interna.

Questo paniere è proprio quello dei Piani di partenariato nazionali e regionali, che dovrebbero coprire quasi la metà delle risorse del bilancio dell’Ue, con i suoi 865 miliardi di euro previsti su 1,9 mila miliardi totali.

Nella pratica, a ciascuno dei 27 Paesi membri sarà assegnato un piano di partenariato. Ventisette piani che sostituiranno gli attuali circa 540 programmi delle singole politiche accorpate, e la cui erogazione sarà vincolata al raggiungimento degli obiettivi concordati sulle riforme. In altre parole, i finanziamenti europei non saranno più distribuiti sulla base delle spese previste ed effettivamente sostenute, ma secondo una logica di “pagamento per riforme”.

Un altro punto che ha creato grossi attriti a Bruxelles e nei 27 Paesi membri è quello che riguarda la suddivisione dei fondi. Storicamente la politica di coesione e quella agricola hanno assorbito ciascuna un terzo del bilancio dell’UE, mentre per il periodo 2028-2034 si fermeranno insieme a meno del 40% delle risorse complessive.

Anche gli aumenti di risorse (rispetto all’attuale bilancio) vanno letti oltre le nude cifre. È vero che i 453 miliardi di euro previsti per la coesione rappresentano un aumento di 60 miliardi, ma nella pratica potrebbe trattarsi di un taglio consistente, considerato che i fondi futuri potranno essere utilizzati anche per sostituire la parte regionale della politica agricola comune e per sostenere pescatori e turismo.

Bagarre e distensione in Parlamento

È al Parlamento europeo che, dopo la presentazione della proposta, il caso è scoppiato con più clamore.

Visto il confronto inconcludente con la Commissione al ritorno dalla pausa estiva, i leader dei quattro gruppi politici che costituiscono la cosiddetta ‘maggioranza Ursula’ – Partito popolare europeo (PPE), Alleanza Progressista dei Socialisti e dei Democratici (S&D), Renew Europe e Verdi/ALE – lo scorso 30 ottobre hanno minacciato di bloccare l’intera proposta per il prossimo bilancio dell’UE.

Nella lettera inviata direttamente a von der Leyen, i quattro presidenti dei gruppi politici hanno messo in chiaro che il Parlamento “non può accettare” la proposta della Commissione sui Piani di partenariato nazionali e regionali “come base per iniziare i negoziati”.

Tra le sette richieste contro la “re-nazionalizzazione” delle politiche europee compariva quella di mantenere separate le grandi politiche europee – coesione, agricoltura, pesca, politiche sociali – ciascuna con il proprio bilancio e le proprie regole.

Veniva inoltre difeso il ruolo delle regioni e delle autorità locali nella progettazione e gestione della politica di coesione, oltre al rafforzamento dei poteri di controllo del Parlamento sia nell’approvazione e modifica dei piani degli Stati membri sia nell’orientamento della procedura di bilancio annuale.

Per tentare di smorzare la tensione, è stata la stessa von der Leyen a presentare una serie di concessioni sul ruolo delle regioni e della politica agricola. Il loro accorpamento in un fondo unico e la suddivisione del budget in piani nazionali non è stato però messo in discussione.

Gli emendamenti alla proposta iniziale sono arrivati sotto forma di lettera e vanno nella direzione di maggiori tutele per le regioni.

In primis l’introduzione di “un controllo regionale per garantire ulteriormente il pieno coinvolgimento” delle autorità regionali nella preparazione, nell’attuazione e nella valutazione dei Piani, che si affianca al “chiaro diritto” delle autorità regionali di dialogare direttamente con la Commissione, mentre ciascuno Stato membro si organizzerà “in base alla propria struttura istituzionale e territoriale” per quanto riguarda la funzione di coordinamento dei Piani.

Inoltre, oltre all’importo minimo obbligatorio già previsto per le regioni meno sviluppate – 218 miliardi di euro – per la presidente della Commissione “si possono anche prendere in considerazione misure di salvaguardia specifiche per garantire la continuità degli investimenti nelle regioni in transizione e in quelle più sviluppate”.

Parlando alla plenaria del Parlamento il 12 novembre, von der Leyen ha voluto precisare che “la governance della coesione rimane invariata con il pieno coinvolgimento delle regioni” e che, nonostante le modifiche strutturali, il prossimo bilancio dell’UE prevede “un controllo regionale e garanzie specifiche per assicurare la continuità degli investimenti nelle regioni in transizione”.

Tutti i gruppi della maggioranza centrista hanno accettato con più o meno entusiasmo le nuove correzioni, che non cambiano sostanzialmente la natura della rivoluzione della politica di coesione.

Quella che si prospettava come una resa dei conti tra la Commissione e Parlamento alla fine ha dimostrato che non c’è alcun rischio di strappo istituzionale. Il gabinetto von der Leyen ha voluto mandare un messaggio di apertura al compromesso (con modifiche limitate), mentre nessuno dei quattro leader dei gruppi parlamentari ha più parlato di respingere i Piani.

L’inizio dei lavori

Per quanto la proposta sulla nuova politica di coesione sia ancora considerata imperfetta dal Parlamento, la base negoziale rimane dunque quella presentata dalla Commissione.

Lo scorso 11 dicembre i membri della commissione per i Bilanci (BUDG) hanno così iniziato a discutere il progetto di relazione sul Quadro finanziario pluriennale 2028-2034, che costituirà la base del mandato negoziale del Parlamento.

I co-relatori Siegfried Mureşan (PPE) e Carla Tavares (S&D) chiedono un bilancio “notevolmente rafforzato”, con la politica di coesione e la politica agricola comune che non devono essere utilizzate come variabile di aggiustamento per finanziare nuove priorità, come sicurezza, difesa e competitività.

Il calendario parlamentare prevede che entro il 29 gennaio vengano presentati gli emendamenti, da adottare poi in commissione BUDG a inizio di aprile e in plenaria a maggio.

Per quanto riguarda l’altro co-legislatore, il Consiglio dell’Unione europea, la presidenza cipriota ha ereditato dalla presidenza danese – conclusasi il 31 dicembre – la prima bozza del progetto di negoziato, così come emersa dalle riunioni sui principi orizzontali dell’intera proposta di bilancio.

Si tratta di un primo pacchetto negoziale che elenca tutte le opzioni politiche disponibili sul tavolo, senza entrare nei dettagli dei finanziamenti specifici previsti, ma che delinea le direzioni politiche da poter intraprendere.

Il documento è stato poi discusso il 18 dicembre durante l’ultimo vertice dei capi di Stato e di governo dei 27 Paesi membri. “Un accordo prima della fine del 2026 consentirebbe l’adozione degli atti legislativi nel 2027, necessaria per garantire che i finanziamenti dell’UE raggiungano i beneficiari senza interruzioni nel gennaio 2028”, si legge nelle conclusioni del Consiglio europeo.

I prossimi sei mesi saranno cruciali per preparare i negoziati in Consiglio. Come messo nero su bianco nel programma della presidenza di turno cipriota, l’obiettivo è quello di sviluppare un quadro negoziale “maturo” – cioè con “cifre indicative” sugli elementi chiave del prossimo bilancio – entro la fine di giugno, su cui i 27 Paesi UE dovranno raggiungere un accordo formale.

L’incognita del Consiglio

Proprio il Consiglio rimane l’istituzione più enigmatica per come potrebbe spostare gli equilibri del testo finale del prossimo bilancio pluriennale, in particolare sull’idea di un fondo unico che accorpa politica agricola comune e politica di coesione.

La lettera di von der Leyen che ha sedato la rivolta interna al Parlamento non sembra aver avuto particolare effetto nell’istituzione che riunisce i 27 governi dell’UE, che considerano invece la mossa della Commissione “un primo passo, ma non abbastanza”.

Il giudizio è condiviso da 15 Paesi che, con sfumature diverse, non sostengono la proposta dei Piani di partenariato nazionali e regionali così come presentati: Belgio, Croazia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna e Ungheria.

In Germania, invece, la questione relativa allo stanziamento dei fondi e alla governance del prossimo bilancio rischia di esacerbare il rapporto tra Stati federati e governo centrale, rivelando gli equilibri di potere in gioco nei singoli Paesi membri nel dibattito sul futuro della coesione europea.