La lotta alla corruzione è un pilastro del processo di adesione all’UE dei Balcani occidentali. Lei ha analizzato i sistemi di appalti pubblici della regione. Quanto sono positivi i risultati?

I sistemi di appalti pubblici nella regione sono vulnerabili alle pratiche corruttive. La Direttiva UE 2014/24 sugli appalti pubblici prevede che tutte le procedure di gara siano aperte alla concorrenza. Tutte le eccezioni devono essere definite in modo restrittivo, in linea con i principi di proporzionalità, trasparenza, libera concorrenza, parità di trattamento e non discriminazione.

Nel caso della Serbia, uno dei problemi principali è l’aggiramento delle procedure competitive previste dalla legge sugli appalti pubblici. Come illustrato nel nostro articolo, la Serbia applica due eccezioni agli appalti pubblici.

La prima si riferisce alla lex specialis, ovvero leggi speciali per determinati progetti, aggirando completamente le procedure competitive. Nessuna gara pubblica, nessun portale di appalti elettronici, nessuna concorrenza. Nella quasi totalità dei casi, il progetto viene assegnato tramite negoziazione diretta.

La seconda eccezione è la firma di accordi bilaterali internazionali, ad esempio con la Cina, ma anche gli Stati Uniti o gli Emirati Arabi Uniti. L’accordo stabilisce esplicitamente che il progetto non sarà soggetto alla legge sugli appalti pubblici, e talvolta anche gli appaltatori sono già citati. Nel caso della Serbia, quasi tutti i grandi progetti infrastrutturali sono, di norma, esclusi dalla legge sugli appalti pubblici.

In Albania, invece, sono in vigore le concessioni del partenariato pubblico-privato e la legge sugli investimenti strategici, che consente al governo, su richiesta degli investitori strategici, di adottare singoli contratti tramite una legge speciale.

Questa è una pratica generalmente diffusa anche nella Macedonia del Nord, mentre Montenegro, Kosovo e Bosnia Erzegovina applicano esenzioni definite in modo più restrittivo, come accade in altri Stati membri dell’UE.

Può fare un esempio di un grande progetto infrastrutturale?

Il caso più noto è il Belgrade Waterfront, un progetto realizzato dagli Emirati Arabi Uniti e da società collegate. Un altro esempio è il progetto ferroviario che collega Novi Sad a Budapest o la stazione ferroviaria di Novi Sad, costruita nell’ambito di un accordo con la International Limited China.

Quando si stipula un accordo internazionale, questo viene tenuto segreto o gli elementi chiave non sono resi pubblici, quindi non si conosce il valore del progetto e c’è abbastanza margine per gonfiarlo, rendendolo molto difficile da monitorare sia per la società civile che per le istituzioni pubbliche. L’Ufficio Appalti Pubblici non ha il mandato di agire e la procura può intervenire solo in caso di tragedia, come nel caso del crollo della stazione ferroviaria di Novi Sad.

Il Montenegro è invece più avanzato in questo senso?

Il Montenegro ha effettivamente concluso i negoziati del Capitolo 5 sugli appalti pubblici lo scorso giugno, nell’ambito dei negoziati di adesione con l’UE. Questo è un segnale forte che il Paese ha un ottimo livello di preparazione in questo settore. Tuttavia, dopo la chiusura del capitolo, è emerso un trattato problematico firmato con gli Emirati Arabi Uniti su un progetto costiero, criticato dagli esperti, che è servito da monito per il Montenegro. I negoziati sul Capitolo 5 possono essere riaperti, poiché sono ancora provvisoriamente chiusi. Pertanto, il Montenegro deve essere cauto e dimostrare di mantenere un buon andamento entro la data di adesione.

La vostra organizzazione è stata promotrice dell’integrazione graduale dei Balcani occidentali nell’UE. Può approfondire questa idea?

La nostra idea di integrazione graduale, o il cosiddetto “modello di adesione per fasi”, mira a portare nell’UE i Balcani occidentali, o in generale tutti i paesi candidati. In termini socio-economici, sosteniamo che l’UE debba garantire maggiori finanziamenti ai paesi candidati affinché possano recuperare terreno rispetto al resto degli Stati membri.

Nel frattempo, tuttavia, l’UE ha ideato un nuovo strumento, il Piano per la Crescita, che in gran parte rispecchia la nostra idea di un aumento dei finanziamenti. Ciò che sosteniamo è anche una maggiore partecipazione istituzionale.

Proponiamo che i paesi candidati siano integrati più strettamente anche prima dell’adesione formale all’UE. A questo proposito, proponiamo l’integrazione istituzionale: i rappresentanti dei paesi candidati, in base al merito, dovrebbero partecipare alle riunioni delle istituzioni dell’UE, senza diritto di voto, ma con quello di esprimere il proprio parere su determinate questioni, in particolare quelle che riguardano la nostra regione.

Questo è importante, in vista della futura adesione: la nostra amministrazione deve familiarizzare con il funzionamento dell’UE e con il modo in cui può adempiere ai propri obblighi.

Ha nominato il Piano per la Crescita. A che punto sono i paesi con i loro programmi di riforma?

Il programma di riforma è molto strutturato, con politiche concrete e un elenco di riforme e misure che ogni paese dovrebbe seguire. Da questa prospettiva, sembra avere un potenziale molto più elevato rispetto alla precedente condizionalità UE e allo strumento di preadesione, poiché l’erogazione di ciascuna tranche di fondi da parte dell’UE è strettamente legata al raggiungimento di queste riforme concrete. In sostanza, non vengono erogati fondi senza l’attuazione delle riforme. Quindi questo è un buon principio da cui partire.

In termini comparativi, i programmi di riforma dei rispettivi paesi sono molto ambiziosi e hanno un forte potenziale di trasformazione, se attuati efficacemente nei prossimi due anni. Possono davvero cambiare lo stato delle cose, soprattutto in termini di settori fondamentali, come lo stato di diritto, la lotta alla corruzione o gli appalti pubblici, che sono davvero importanti per i cittadini, ma anche fondamentali per l’adesione di questi paesi all’UE.

In materia di lotta alla corruzione, ci sono 32 misure nei programmi di riforma di tutti i WB6 [Balcani occidentali]. Il Montenegro è paese leader nei negoziati di adesione e nell’attuazione complessiva del programma di riforme, seguito dall’Albania. Il Montenegro ha ufficialmente e pienamente attuato 12 misure di riforma e chiuso 13 capitoli nei negoziati di adesione, mentre l’Albania ha attuato 21 misure di riforma e aperto tutti i 35 capitoli in sei cluster nei negoziati di adesione in meno di due anni. Questo è un esempio concreto e positivo di come il programma di riforme possa influenzare positivamente il cambiamento nella regione.

Quale paese è invece in ritardo?

Se Albania e Montenegro sono all’avanguardia, rimangono indietro Serbia e Macedonia del Nord, con rispettivamente 3 e 6 misure di riforma attuate. La Serbia ha attuato alcuni impegni, altri solo parzialmente o per niente.

Direi che sono in ritardo Kosovo e Bosnia Erzegovina. Il Kosovo ha adottato il programma di riforme nel 2024 e ha attraversato una difficile situazione politica nell’ultimo anno. Non si è registrato alcun progresso, soprattutto nel settore della lotta alla corruzione. Credo che ci sia una certa disillusione nei confronti dell’UE, dato che la sua domanda di adesione è rimasta chiusa in un cassetto dal 2022.

Per quanto riguarda la Bosnia Erzegovina, l’ultimo paese ad adottare il programma di riforme nell’ultimo trimestre del 2025, c’è un incentivo a progredire. Dal mio punto di vista, se si esaminano le relazioni tra Sarajevo e Bruxelles, sembra che far progredire le cose sia più importante per Bruxelles che per Sarajevo, purtroppo.

Bruxelles ha concesso l’apertura dei negoziati di adesione, ma poi non è stato fatto nulla da parte di Sarajevo. Certo, c’è stata instabilità politica in Bosnia Erzegovina e la questione con la leadership della Republika Srpska, ma sembra che ci siano basi migliori per il 2026, con un nuovo presidente che sostituirà Milorad Dodik.

Ha lavorato sulle agenzie investigative dell’UE, in particolare sulla Procura europea (EPPO). Ha un ruolo nei Balcani?

L’EPPO ha giurisdizione extraterritoriale, il che significa che può esercitare giurisdizione in qualsiasi Paese in cui siano stati erogati fondi europei poi utilizzati impropriamente. Tornando al caso del crollo della stazione ferroviaria di Novi Sad, c’è un’indagine dell’EPPO in corso in Serbia, poiché sembra che anche lì siano stati spesi fondi europei. Ciò è stato confermato dalla Procuratrice europea Laura Kövesi.

Anche nel caso in cui l’EPPO non abbia giurisdizione, può chiedere alla Procura locale di collaborare. Nel caso in cui questa richiesta di cooperazione venga respinta, e ora torno all’integrazione graduale, ciò che sosteniamo è, ovviamente, un aumento della cooperazione giudiziaria nazionale con l’EPPO.

Ad oggi, alcuni Paesi come il Montenegro hanno già firmato accordi di cooperazione con l’EPPO, ma la Serbia non è tra questi. Proponiamo che tutti i futuri Paesi dell’allargamento accettino la giurisdizione dell’EPPO come parte del trattato di adesione, in una forma di integrazione graduale. Attualmente, l’EPPO ha giurisdizione in 24 Stati membri su 27; ad esempio, Danimarca e Irlanda hanno in vigore clausole di opt-out.

Come valuta i molti arresti di famosi personaggi politici nella regione?

Quando si leggono i programmi di riforma, ogni singolo Paese dei Balcani occidentali si è impegnato a contrastare la corruzione. Questo include una comprovata esperienza in indagini, incriminazioni, procedimenti giudiziari e sentenze definitive nei casi di corruzione, anche ad alto livello. Non in tutti, ma in diversi Paesi della regione, qualcosa si è mosso in questa direzione.

In Montenegro, l’ex ministro della Difesa è stato arrestato con l’accusa di corruzione. In Serbia, nell’ultimo anno, abbiamo avuto un’ondata di arresti, ma forse non è l’esempio migliore perché è arrivata subito dopo che il Presidente Vučić, in una conferenza stampa, ha dichiarato che il Paese avrebbe iniziato a combattere la corruzione. Improvvisamente, dopo la sua dichiarazione, le procure di tutto il paese hanno iniziato a incriminare diverse persone. Le figure politiche più note sono l’ex ministro dei Trasporti e delle Infrastrutture del precedente governo, arrestato a causa del crollo della stazione ferroviaria di Novi Sad, ma anche l’ex sindaco di Niš, una delle città più grandi della Serbia meridionale. Alcuni arresti sono avvenuti anche in Albania, ad esempio il sindaco di Tirana.

Non ci sono ancora sentenze definitive, ma qualcosa si sta muovendo. In Kosovo non ho visto arresti degni di nota, mentre la Macedonia del Nord sembra non essere interessata a combattere la corruzione, almeno al momento, sebbene abbia questo impegno nel suo programma di riforme.

Preoccupano sempre queste mosse dettate dalla politica…

È una preoccupazione legittima, soprattutto in Serbia, dove la fiducia nelle istituzioni pubbliche è davvero bassa, e quando il segnale arriva dal presidente si inizia a dubitare. In altri paesi, naturalmente, può anche trattarsi di una sorta di scontro politico tra oppositori. Dobbiamo essere cauti ed è per questo che abbiamo bisogno di istituzioni forti che svolgano il loro lavoro con integrità. Senza processi equi e istituzioni forti e indipendenti, la lotta alla corruzione è una presa in giro, solo una vetrina per l’UE.