Legge 49/87: alla ricerca della riforma

La legge 49 che regolamenta l'intero settore della cooperazione italiana, venne approvata 23 anni fa con larghissimo consenso parlamentare. Oggi accoglie invece ampio consenso la necessità di una riforma della legge

Fin dai primi giorni di investitura la Viceministra agli Esteri con delega alla cooperazione, Patrizia Sentinelli, ha voluto affrontare la questione della riforma della Legge 49 "Nuova disciplina della Cooperazione dell'Italia con i Paesi in via di sviluppo", votata con ampia maggioranza parlamentare il 26 febbraio del 1987 e da lungo tempo oggetto di dibattito tra operatori di settore, funzionari pubblici, esponenti politici e soggetti della società civile. Come emerge anche dalle testimonianze raccolte nella recente edizione del "Libro bianco sulle politiche pubbliche di cooperazione allo sviluppo il Italia" realizzato dalla "Campagna Sbilanciamoci!", un nuovo strumento legislativo è considerato ormai di urgente priorità.
Revisione "dal basso"
Raccogliendo proposte maturate nel corso degli anni e partecipando a tavoli di lavoro regionali e incontri pubblici, Patrizia Sentinelli ha dimostrato di voler seguire, per la stesura della proposta di riforma della legge 49, un percorso partecipativo. Una recente tappa importante di questa strada è stata l'organizzazione del primo tavolo partecipativo tenutosi presso la Farnesina alla fine di luglio e che ha visto la partecipazione di circa 50 persone, in rappresentanza di diversi soggetti attivi nel settore della cooperazione internazionale e decentrata, dalle ONG agli enti locali.

L'istituzione di tavoli di dibattito era stata anticipata dalla Viceministra durante la trasmissione del 27 giugno di Radio3 Mondo "Cooperazione: decentrata è meglio?", realizzata in prossimità della bocciatura da parte della Corte Costituzionale della nuova legge della Provincia Autonoma di Trento sulla solidarietà internazionale. In tale occasione, assieme al sottosegretario agli Esteri con delega ai Balcani Famiano Crucianelli, al presidente di UCODEP Francesco Petrelli, a Gildo Baraldi direttore di OICS, e Padre Giulio Albanese fondatore di MISNA, Sentinelli aveva apertamente espresso la sua posizione, sia rispetto alla riforma sia in relazione ad alcuni aspetti cruciali del settore cooperazione.

Secondo Sentinelli si deve lavorare in due direzioni. "Da un lato fare politica culturale, dare valore al lavoro fatto in tanti anni dal sistema delle autonomie locali nella costruzione di partenariati, dall'altra mettere mano al processo legislativo...la cooperazione decentrata è molto importante e la legge 49 ha dimostrato di essere invecchiata". Una riflessione, condivisa dagli altri intervenuti, che Sentinelli pone anche in termini di "nuovo approccio" ai temi della cooperazione decentrata. "Il concetto stesso di sviluppo e aiuto allo sviluppo deve essere ripensato" ha sottolineato "a favore di un ragionamento che metta al centro le decisioni della comunità locali, affrontando la cooperazione con politiche e strumenti che siano espressioni di culture capaci di essere dentro al territorio".

La Viceministra Sentinelli e Padre Giulio Albanese si sono trovati d'accordo sulla necessità di recuperare il radicamento popolare della cooperazione. "Sebbene la cooperazione decentrata abbia fatto molto, non basta" ha affermato Padre Albanese "ed è necessario un salto di qualità... le ONG, le ONLUS ma non solo, devono riappropriarsi del sentire della base, della società civile di cui fanno parte". "Un problema di consenso" ha ribattuto Petrelli "che va risolto spiegando ai cittadini che un investimento così sul futuro è necessario oltre che conveniente". "Perché la cooperazione non è una nicchia, nè di privilegi nè di sprechi ma è un elemento essenziale della politica, non solo estera" ha aggiunto Patrizia Sentinelli.
Questione di politica
Politica estera. Questo il tema che riscalda il dibattito sulla riforma. La questione complessa è come inserire in una strategia di politica estera nazionale l'attività di cooperazione decentrata, dando giusto peso e spazio alla "politica" nei fatti rappresentata e agita dalle autonomie locali attraverso i propri interventi di cooperazione realizzati fino ad oggi. Dunque come regolamentare in un testo di riforma la relazione tra cooperazione decentrata e cooperazione allo sviluppo, a sua volta attinente alla cooperazione internazionale la quale, citando l'art. 1 della Legge 49 vigente, "è parte integrante della politica estera dell'Italia".

La sentenza 211 della Corte Costituzionale dello scorso maggio, con la quale è stata dichiarata l'illeggittimità costituzionale degli articoli 3, 4, 5 e 7 della legge "Azioni ed interventi di Solidarietà internazionale della Provincia Autonoma di Trento" si appella proprio ai suddetti principi sanciti dalla Costituzione e dalla Legge 49. La Corte ha infatti impugnato gli articoli della legge trentina che disciplinano attività di cooperazione internazionale destinate, come cita la sentenza, ad incidere nella politica estera nazionale.

Puntuale a questo proposito la domanda del conduttore della trasmissione, Emiliano Giordana: "La cooperazione decentrata pesta i piedi alla politica estera del Governo?". Ha ribattuto Petrelli: "No. La cooperazione decentrata potrebbe offrire un contributo a definire una politica estera e una politica della cooperazione rinnovata, efficace e trasparente". Concorde anche la Sentinelli: "gli enti locali si valorizzano non attraverso la demolizione dello stato centrale ma attraverso la valorizzazione delle competenze dentro un quadro generale". Non si discosta in ultimo Baraldi, Direttore di OICS, il quale ha aggiunto che se la cooperazione non è un fenomeno corale del "sistema Italia", non funziona.

Baraldi di contro premia la cooperazione decentrata basata sul concetto di co-sviluppo, cioè su partenariati fra territori costruiti su principi di reciprocità, perché ha dimostrato che può arrivare laddove lo stato centrale non riesce. "Co-sviluppo... In alcune situazioni di difficoltà ad alto livello politico, come in Palestina, andiamo a costruire dei rapporti veri dal basso, attraverso i quali poi si attenuano anche altri problemi". Anche il sottosegretario agli Esteri Crucianelli ha ricalcato l'importanza del ruolo diplomatico degli enti locali: "Regioni ed enti locali svolgono una preziosa attività di diplomazia dal basso, fondamentale in aree a rischio. In queste situazioni, molto difficili anche per le politiche del governo, gli enti locali hanno uno spazio di movimento e comunicazione che può tornare utile a quelle popolazioni che sarebbe difficile tutelare con la politica di cooperazione dei governi".
Testa e corpo
E' necessario dunque, a distanza di quasi vent'anni, un nuovo corpo e una nuova testa. La riforma dovrà tener conto dei cambiamenti storici, politici e culturali avvenuti negli ultimi anni, sia dentro che fuori dall'Unione Europea. "Un nuovo impianto legislativo...che risponda ai numerosi problemi gestionali, politici e di risorse affrontate finora dagli attori che operano in tale campo" si afferma nell'ultimo libro bianco sulla cooperazione della "Campagna Sbilanciamoci!". Sempre secondo il medesimo rapporto, tra le questioni più importanti sarà l'ideazione di una struttura che preveda la netta distinzione tra ruolo di responsabilità politica e di indirizzo, dalla funzione organizzativa e gestionale, oggi assunte in toto dal ministero degli Affari Esteri.

Emerge inoltre con forza dalle posizioni di tutti gli intervenuti alla trasmissione di Radio3Mondo, ma anche dall'ultimo DAC Paper Review sull'Italia, l'urgenza della definizione di un quadro strategico entro il quale ogni forma di politica di cooperazione possa trovare lo spazio per esprimersi in maniera coerente e coordinata, sia a livello nazionale sia in relazione ad altri paesi europei ed extra-europei.

Un quadro che va costruito ripensando concettualmente la cooperazione, ha dichiarato il responsabile dei rapporti istituzionali di Osservatorio sui Balcani, Michele Nardelli, nel libro bianco di "Sbilanciamoci". "Una nuova legge che parta dall'idea di affiancare ad una politica governativa di relazione internazionale una fitta rete di relazioni territoriali...". Considerando inoltre centrale un altro punto: "Il problema e il ruolo della cooperazione sono quelli di mettere in atto attività di sostegno all'autoconsapevolezza e alla riappropriazione delle risorse da parte delle comunità locali". Perché, secondo Nardelli, ogni Paese è ricco di suo e non si tratta di trasferire risorse da Paesi ricchi a Paesi "poveri". "E' questo il senso della cooperazione comunitaria, di una modalità completamente diversa di fare cooperazione basata sulle relazioni piuttosto che sugli aiuti", ha concluso.